한국 사회는 1960년대 이후 다른 여타 국가에 비해 빠른 경제성장을 이루었으며, 이로 인해 국부는 물론 국민의 삶의 수준 역시 비약적으로 발전해 왔다. 하지만 발전 60년 과정의 결과로서 우리는 새로운 위험에 직면하게 되었다. 대표적인 것이 저출산‧고령화 현상과 양극화를 넘어 격차 현상에 직면해 있다.

우리가 직면하고 있는 격차 현상은 사회 다방면에서 나타나고 있다. 역대 정부에서는 격차, 양극화, 불평등 해소 등을 위해 별도 위원회 등을 설치하고 이를 해소하기 위해 노력하였으나 명확한 원인분석을 통한 대안 마련이 부족했다.

이에 경제·인문사회연구회는 우리 사회 격차 현상에 대한 진단과 대안제시를 통해 사회통합 기반을 제공하고자 연구회 소속 7개 연구기관이 격차해소연구단을 구성하여 협동연구를 수행한 결과인 협동연구총서 〈한국사회 격차현상 진단과 대응전략 연구〉(연구책임자: 김태완 한국보건사회연구원 선임연구위원)를 최근 발간했다.

소득분배, 소득불평등은 사회가 가지고 있는 자원을 기준으로 자원이 어떻게 분포되어 있는지를 측정하는 것으로 자원의 분포가 공평 혹은 공정한지를 측정하는 것이라면, 격차는 자원이 어떻게 분포되어 있는지를 파악하는 것과 동시에 어느 정도 절대적 차이(=격차)가 있는지를 보여준다. 

이번 연구는 격차를 역량(Capability)격차와 구조(Structure)격차로 구분했다. 역량격차는 격차가 발생하고 있지만, 사회가 충분히 용인할 수 있는 수준으로, 개인의 능력 혹은 사회적 합의‧논의 등을 통해 극복이 가능한 격차를 의미한다. 역량격차를 해소하기 위한 방향은 기회균등 혹은 기회평등(equal opportunity)의 관점에서 성별, 계층, 지역 등에 상관없이 동일하고 동등한 기회를 부여함으로써 격차를 최소화하는 전략이 필요하다. 

구조격차는 개인의 능력이나 노력으로 극복되기 어렵고 주변부(조부모, 부모 등의 재산이전, 상속 등)와 사회 구조속에서 발생하는 격차(직업, 교육, 정치 구조 등에 의한 위계 등)를 의미한다. 구조격차를 해소하기 위해서는 기회평등과 더불어 결과의 평등이 필요하다. 결과의 평등은 사회구조적으로 발생한 불평등 혹은 격차를 줄임으로써 최종적인 결과가 평등해 질 수 있도록 하는 것이다. 여기에는 사회구조, 경제구조를 넘어서 정치구조 개혁의 필요성도 제기된다.

이번 연구에 따르면, 국민인식조사 결과 국민 74.3%, 전문가 76.0%가 격차가 심각하다고 인식하고 있었으며, 격차로 인한 피해로는 원하는 곳에 살지 못하거나(38.4%), 원하는 곳에서 일하지 못했다(12.1%), 충분히 교육받지 못했다(10.00%)고 응답했다. 격차에 대한 인식에서는 국민, 전문가가 비슷하게 가장 심한 격차로 소득 및 자산격차, 부동산 격차, 노동격차의 순으로 응답했으며, 이들 격차가 우선 해소되어야 하는 것으로 보았다. 특히 격차 중에서 소득 및 자산 격차해소를 위해서는 일지리 확대와 노동시장 문제 해결을, 부동산 시장 격차 해소를 위해서는 주거복지 실현과 주택공급 확대 등이 필요하다고 응답했다.

 

【주요 연구결과】

▶ 지난 정부들은 소득분배 개선, 양극화 극복 및 격차 해소를 위해 여러 사회정책을 강화해 왔다. 김대중 정부 성장과 복지의 선순환, 노무현 정부의 사회투자전략, 이명박 정부 녹색성장, 박근혜 정부 경제민주화, 문재인 정부 혁신적 포용국가 등의 제안이 있었으며, 여러 연구를 통해서도 관련 정책을 뒷받침하고자 하는 노력들이 진행됐다. 하지만 2000년대 이후 IMF 외환위기를 경험하면서 분배는 개선되지 못했으며, 1970년대, 80년대 자주 회자되었던 개천에서 용난다는 말 또한 이제는 오랜 세월에 묻히는 결과를 가져왔다. 

2000년대 이후의 소득분배와 격차에 대한 분석에서도 인구‧가구 구조에 의한 격차보다는 노동시장 지위에 따른 소득격차가 불평등의 주요 요인임을 지적하고 있다. 한국이 저소득 국가, 저개발국가에 있을 때 인적 자본 투자 확대와 기회평등의 사회 추진은 탈빈곤, 선진국으로의 진입의 국가 발전의 주요한 원동력이었다. 하지만 인적 자본 투자가 고루게 이루어지지 못하고 있으며, 시간이 지나며 계층 간 사교육비 투자의 차이가 분명해지고 이는 학업성취, 미래 사회의 직업에도 영향을 주는 악순환을 만들어내고 있다.

▶ 교육부문의 격차는 교육에만 그치는 것이 아니라 청년, 중장기 노동시장 참여와 임금 등 소득 활동은 물론 결혼과 이후 출산 등에도 영향을 주고 있다. 격차가 저출산 현상에 주는 영향과 관련하여 교육, 소득, 자산 등 사회경제적 집단 간 차이가 출산 등에 영향을 주고 있으며, 분석에서도 소득이 낮은 분위에서 자녀수가 줄어들고 있으며, 미래에 대한 기대소득, 기대효용이 높지 않고 이로 인해 자녀에 대한 미래 보장이 충분하지 않으면 자녀를 가지지 않을 가능성이 높다는 점은 현재 우리 사회의 저출산 문제와 맞물려 주의깊게 살펴볼 필요가 있다.

노동시장 분석에서도 성별로 여가시간에 큰 차이가 있으며, 고학력일수록 여가시간의 기회가 길어지고 있어 소득과 교육수준별로 차이나는 시간 사용에 대한 격차 역시 저출산의 주요한 원인으로 해석될 수 있었다. 이와 같은 저출생 해소를 위해서는 노동시장 내에서 육아휴직, 육아기 근로시간 단축 등을 통해 남성이 좀 더 적극적으로 육아와 가사활동에 전념할 수 있는 여건을 부여하는 것이 필요하다는 점을 보여주었다.

▶ 한국 사회 격차 현상을 진단하며 빼놓을 수 없는 부문이 지역 격차의 문제이다. 산업화 초기 도시 특히 수도권 중심의 발전은 지방 인구의 도시 집중을 유발했으며, 이로 인해 도시에서는 주택 등과 같은 환경문제, 지역 간 및 지역 내 교육 격차, 도시와 농촌 간의 인구, 인프라 등의 격차를 발생시켰다. 무엇보다 도시로의 이동 특히 수도권 집중은 일자리와 소득 집중을 유발하였으며 이로 인한 지역간, 소득 수준간 격차는 부동산 등 자산 격차를 더욱 벌어지게 하는 양상을 만들어 내고 있다. 

이미 농촌은 도시와 다르게 삶의 질, 인프라 등에서 열악한 상황이며, 최근에는 지역소멸의 문제에 까지 직면해 있다. 지역 격차는 지역간 격차 이외에 지역내 격차에도 영향을 주고 있다. 주거지가 도시내에 어디서 거주하느냐에 따라 교육격차는 물론 주거, 환경 등의 격차를 발생시키고 이는 지역간 연대와 통합을 낮추는 결과를 초래할 수 있다.

▶ 국민의 인식을 보면 격차가 심각하다고 인식하는 비율이 매우 높았으며, 무엇보다 소득‧자산 격차로 인한 문제를 많이 지적하고 있다. 특히 최근 우리 사회에 나타난 부동산 가격 상승으로 인한 격차를 주요 격차문제로 인식하고 있었다. 하지만 소득 및 자산 격차는 생활과 인식 속에서 나타나는 격차로 볼 수 있으며, 실제 빅데이터를 활용한 분석에서는 소득격차 이외에 지역격차와 최근에는 젠더격차에 대한 인식도 증가하고 있다

□ 분석결과를 통해 보면, 우리 사회는 소득‧자산, 교육 등에 대한 격차부터 크게는 환경과 연결된 지역 간, 지역 내 격차가 매우 촘촘하게 연결되어 격차가 발생하고 움직이고 있다는 점을 확인할 수 있다. 이처럼 격차현상이 단차원이 아니고 다차원적으로 발생하고 있으며, 한 현상에 대한 격차문제를 해소한다고 해서 격차현상이 완화되기보다는 또 다른 문제를 만들어 낼 수 있다는 점에서 격차 현상에 대한 해법은 체계적으로 종합적인 접근 방식이 필요하다고 연구진은 밝혔다.

【격차 해소를 위한 정책제언】

격차해소를 위해 우리 사회가 지향해야 할 방향은 “국민”을 넘어 “인간”과 인간존엄, 행복추구권에 대한 보장이며, 변화하는 사회속에서 배제없는 성숙한, 분배적 통합적 사회를 구축해 나가야 한다. 이를 보장하기 위해서는 우리 사회 네가지 정책의 유기적 협업과 통합이 필요하다. 이미 많은 선행연구에서도 격차 해소를 위한 네가지 핵심정책으로는 경제, 사회, 지역 및 정치 영역을 들고 있다.

기존 연구들에서는 성장과 분배의 선순환, 복지정책 강화 등을 주장하며 사회정책의 영역을 경제, 사회, 지역 혹은 환경을 중심으로 대응 정책을 마련해 왔다. 하지만 제도 운영에 있어 법적 기반의 확립은 매우 중요하며, 동 기반이 마련되지 않으면 제도 구축, 재원마련, 전달체계 운영 등 기본적 사회정책의 운영모델을 구축해 낼 수 없다. 이와 같은 법적 기반의 확충은 정치(혹은 거버넌스)의 영역에 속한다. 이번 연구에서도 연구진행 과정에서 정치분야를 통한 법과 규율, 재원 등의 문제가 기초가 되는 점을 인식하여 네 가지 영역 속에 정치분야를 포함하여 향후 격차해소 방안과 전략을 제안해 보고자 했다. 

◆ 정책 제안

① 격차해소를 위해 사회가 지향해야 할 방향은 “인간”과 인간존엄, 행복추구권에 대한 보장이며, 변화하는 사회속에서 배제없는 성숙한, 분배적 통합적 사회를 구축해 나가야 한다.

② 격차 해소를 위한 네 가지 핵심정책으로는 경제, 사회, 지역 및 정치 영역을 들 수 있다. 격차 해소를 위한 핵심정책으로는 분배적 성장(혹은 통합적 성장)과 분배(혹은 통합)영향 평가가 필요하다.

③ 역량 격차 해소를 위해서는 기회평등 혹은 동등 기회 부여를 통한 격차 해소 전략이 마련되어야 한다. 첫째, 교육 관련 학벌, 기업선택 등에서 발생하는 격차 문제를 해소해야 한다. 교육격차로 인한 문제는 지역소멸, 저출산 현상으로 까지 연계되는 점에서 교육격차 해소를 위해, 공교육 강화, 직업군의 다변화 등이 필요할 것이다. 

④ 둘째, 특정 직업군에 대한 선호와 노동시장 이중구조(비정형, 성별, 지역 등) 현상 해소가 요구된다. 노동시장 이중구조 현상은 우선 해소해야 할 격차이다. 이를 위해 직업군 다양화를 통해 일자리를 만들어내면서 동일노동 동일임금(동일한 가치에 대한 보상 강화)에 대한 보장이 필요하다.

⑤ 셋째, 특정 지역 선호에 따른 불균형적 성장을 해소해야 한다. 인위적인 사업재배치 보다는 지역 특성을 고려한 산업재배치 그리고 일자리 양성이 필요한 것으로 보인다. 방에서 근무하는 근로자를 위한 임금프리미엄, 지역 삶의 질 향상을 위한 정책이 마련되어야 한다. 

⑥ 넷째, 1차적 분배, 시장에서 소외된 계층을 위한 사회복지, 돌봄, 사회보장 정책이 강화되어야 한다. 취약계층을 발굴하고 지원하기 위한 사회보장 정책의 강화가 필요하다. 보편주의, 선별주의가 강조되기 보다는 대상자, 사업 특성 등을 고려하여 보편주의와 선별주의적 정책이 공존할 수 있도록 제도간 정합성, 제도간 협업체계 구축이 필요하다. 

⑦ 제도적 뒷받침으로 분배적 성장(Distibutive growth), 통합적 성장전략이 구축되어야 한 다. 분배적 성장을 위한 제도적 요건으로는 정책영역에서 분배영향평가 혹은 통합영향 평가 체계가 마련되어야 할 것이다.

⑧ 구조격차를 해소하기 위해서는 Bottom up 방식 사회구조로 변화되어야 한다. 정치와 사회 구조 혁신을 통한 시민이 중심이 되는 참여구조를 확대해 나가야 한다. 사회경제적 측면에서 결과의 평등 구현을 위한 사회통합적 구조 마련과 지속가능한 성장이 구현되어야 한다.