주민소환제도는 양날의 칼과 같다. 선출직 공직자의 직무유기나 전횡 등을 감시하고 견제하기 위해 해당 제도가 필요하지만, 지방자치단체장이나 지방의회의원의 소신 행정을 과도하게 억제할 가능성도 존재한다.
주민소환제도가 주민들의 이념상 대립과 갈등으로 악용·남용되는 것이 아니라 주민들이 참여함으로써 풀뿌리 민주주의를 실현할 수 있는 도구로 사용될 수 있도록 제도의 개선책을 보완해 가는 노력이 필요하다는 제언이 나왔다.
국회입법조사처는 그동안 국내 주민소환제도의 운영실태를 분석하고 해외 주요국의 시사점을 통해서 앞으로 주민소환제도가 풀뿌리 민주주의 실현의 도구로 활용되기 위해서 보완되어야 할 과제를 제시하고자 『NARS 현안분석』 보고서 「선출직 지방공직자 주민소환제도 현황과 향후 과제」(저자: 하혜영 행정안전팀장)를 7월 21일(금) 발간했다.
현대 사회는 대의민주주의이며, 대의민주주의에서는 선출된 대표자의 책임성과 대응성 등이 중요하다. 그러나 선출된 공직자가 주민의 뜻을 제대로 수렴하지 않고, 더 나가서 주어진 권한을 남용하거나 독선적 행태를 보이는 경우도 적지 않았다. 이에 따라 선출된 공직자의 책임성과 대응성을 높이기 위해 선거 이외의 추가적인 통제장치가 필요하다는 의견이 제기되어 왔다.
이처럼 대의민주주의의 한계를 극복하고자 직접민주주의의 참여적 요소를 보완하는 제도 중 하나가 소환제도이다. 주민소환제도는 주민들이 지방의 선출직 지방공직자에 대하여 소환투표를 실시하여 그 결과에 따라 임기종료 전에 해직시키는 제도이다.
주민소환제도는 선출직 지방공직자에 대한 주민의 통제를 강화하고 책임성을 실현하기 위한 수단으로서 의의가 있다. 다만, 한편으론 소환제도가 정치적으로 부당하게 오·남용될 수 있다는 비판도 있다.
우리나라에서 소환제도는 선출직 지방공직자를 대상으로 하고, 국회의원은 실시하지 않고 있다. 소환 대상자는 지방자치단체장, 지방의회의원(비례대표의원 제외), 교육감이다.
그동안 주민소환 운영실적을 보면 소환투표까지 하고, 실제 지방공직자를 해임하는 경우는 극히 소수였다. 주민소환제도가 본격적으로 시행된 2007년부터 2022년 12월 말까지 주민소환투표까지 진행한 선출직 지방공직자는 11명이고, 이 중 2명의 기초의회의원만이 해직됐다.
대부분은 주민소환에 필요한 주민서명 요건을 충족하지 못하고 중도에 종결되는 사례들이 많았다. 즉, 청구인 대표자가 소환을 위한 증명서를 관할선거관리위원회에 접수했으나, 주민의 서명요건을 충족하지 못하여 중도에 종결된 경우가 59%이다. 이에 따라 그동안 주민소환제도의 실효성을 높이기 위해서 주민의 연대 서명요건을 지역의 인구규모를 고려해서 차등하고, 현재 지나치게 높은 주민서명 요건을 완화해야 한다는 의견이 있어 왔다.
이와 더불어 힘들게 주민서명요건을 충족하여 주민소환투표까지 진행했으나, 투표율이 법정 요건인 33.3%를 넘지 못하여, 투표결과를 공개하지 못하고 종결한 경우가 9건이었다. 이에 따라 주민소환투표의 개표요건을 다소 낮춰서 주민의 의사를 알 수 있도록 제도 개선이 필요하다는 의견도 많았다. 다만, 현재 법령상 주민소환의 사유가 명시되지 않아서, 주민소환이 정치적 목적으로 제도가 오·남용될 수 있어 보완책이 필요하다는 의견 역시 공존하고 있다. 따라서 주민소환제도의 실효성을 높이기 위한 다양한 방안이 제시되어 왔다.
□ 보고서에 의하면, 향후 주민소환제도가 풀뿌리 민주주의 실현 도구로 활용될 수 있도록 보완되어야 할 개선과제는 다음과 같다.
ㅇ 첫째, 주민소환은 정치적 책임을 추궁하는 제도이기에 소환 사유를 직접적으로 법률에 명시하는 것은 바람직하지 않을 수 있다. 다만, 동일한 청구인이 개인적 사유로 특정 공직자를 대상으로 청구-기각을 반복하는 것은 제한하는 방안이 필요하다.
ㅇ 둘째, 주민소환 청구기간의 제한 기간을 임기개시 후 1년에서 6개월로 단축하는 방안이 고려될 수 있다. 이와 더불어 무투표 당선인에 대해서는 주민소환의 청구제한 기간을 예외로 하는 방안도 고려해 볼 수 있다.
ㅇ 셋째, 주민소환제도의 합리적 운영을 위해 소환발의에 필요한 주민 서명수는 지역별 인구규모를 고려해 차등화하는 방안이 필요하다.
ㅇ 넷째, 주민소환제도의 실효성을 높이기 위해 주민소환투표의 개표요건을 완화하는 방안이 필요하다. 다만, 이 경우 주민투표 결과의 대표성을 확보하기 위해 최소한의 투표 확정기준은 설정될 필요가 있다.
ㅇ 다섯째, 지방행정의 민주성과 책임성 제고를 위해 주민소환의 대상자에 제외되어 있는 비례대표 지방의회의원을 포함하는 방안이 고려될 수 있다.
