공공갈등의 예방·조정·해결·평가를 위한 (가칭)공공갈등지원센터 창설을 통해 국가 갈등관리시스템의 실효성을 제고해야 한다는 제안이 나왔다.

대한민국은 ‘갈등공화국’이다. 효율성을 중시하는 발전국가 패러다임을 벗어나 효과성과 민주성을 중시하는 선도국가 패러다임으로 전환(혁신)하는 와중에 다양한 형태의 공공갈등이 봇물처럼 쏟아지고 있다.

우리 행정은 산업화와 민주화를 거쳐 지방화 시대에 진입한 이래 지속적으로 증가하는 정부 간 갈등과 민·관 갈등에 직면해 왔다. NIMBY 갈등(방폐장 건설), PIMFY 갈등(동남권 신공항 건설), 정책갈등(타다, airbnb) 등, 거의 모든 영역에서 민·관 대립(public-private dispute)이 빈발함에 따라 행정의 효율성과 효과성은 물론 민주성에 대한 회의마저 확산 중이다.

복지국가, 돌봄국가를 표방하는 현대 국가의 미시권력(micro-power)이 확장되며 개인 생활 전반에서 공적 영역이 담당하는 비중이 점차 증가, 민·관 대립이 상수화(常數化) 되었지만 그동안 한국 행정은 효율성의 패러다임에 갇혀 갈등관리 기제 도입에 소극적이었다.

하지만 다원화되는 행정환경의 변화는 공무원 스스로 선제적인 갈등관리에 임할 수 있도록, 자율적인 갈등관리 기제의 마련이 필요함을 의미한다.

이에 한국행정연구원(KIPA)은 갈등관리기본법(안)의 쟁점과 대안을 고찰한 이슈 페이퍼 125호 〈갈등관리기본법(안) : 쟁점과 대안〉(저자: 은재호 선임연구위원)을 최근 발간했다.

페이퍼는 공공갈등을 예방하고 해결하는 협력적 문제해결 기법과 합의형성 기법을 『갈등관리기본법』의 틀에 담아 제도화할 것을 제안하고 있다. 특히 갈등 예방과 해결은 물론 갈등 후 치유에 대한 국가의 책임을 규정하고, 갈등관리의 ‘자율성 원칙’과 ‘보충성 원칙’을 천명하며, (가칭)공공갈등지원센터의 설립을 제안했다.

 

◇ 페이퍼의 주요 내용은 다음과 같다.

▶ 주요국의 대응 양태

ㅇ 일찍이 국가발전 과정에서 심각한 수준의 사회·공공갈등을 경험한 미국, 일본, 프랑스, 덴마크, 노르웨이 등 주요국에서는 효율적인 갈등 예방과 해결을 위한 법률을 제정하고 사회적 합의형성을 위한 다양한 제도를 운영 중이다.

- ｢행정분쟁해결법｣(미국), ｢행정분쟁해결기본법｣(일본), ｢풀뿌리 민주주의법｣(프랑스) 등을 바탕으로 갈등예방·조정센터(Center for Conflict Prevention and Resolution 미국 법무부), 공화국조정자(Médiateur de la République 프랑스) 등의 갈등관리 전담 기관을 제도화
- 이와 별도로 행정 과정에 시민참여를 보장하고 확대하기 위해 순전히 시민 공론화(public deliberation)만 담당하는 기구로 국가공공토론위원회(CNDP 프랑스)와 기술평가위원회(OTA 덴마크, 노르웨이 등), 환경에 관한 공공의견청취국(BAPE 캐나 퀘벡) 등을 설립

▶ 갈등관리기본법 제정을 위한 국내 동향

ㅇ 한국에서는 노무현정부가 갈등관리의 필요성을 처음 인식하고 ‘공공기관의 갈등 예방과 해결에 관한 규정’(대통령령 제26928호, 2016. 1. 25., 타법개정)을 제정

- 동 규정에 근거 2023년 현재 중앙행정기관의 행정규칙 32건이 제정되었지만 모법 없이 대통령령으로 운영되며 국민의 권리·의무에 관한 중요 사항을 규율하지 못하는 한계 노정
- 동 규정 제3조 2항에 근거하는 지자체 갈등관리 조례도 주민생활에 영향을 미치는 사항을 강제하지 못해 규정의 실효성이 제한적. 또한, 동 규정은 법률과 달리 예산편성의 근거가 될 수 없어 규정의 집행력과 실효성 저하로 귀결

ㅇ 이어진 정부들도 국민통합과 갈등관리를 국정과제로 채택하고 이를 위한 범정부적 갈등관리시스템 구축을 추진 또는 천명. 국회도 다수 법안 상정

▶ 입법 지연 주요 쟁점

ㅇ 쟁점 1: 대통령령 vs 법률

• 현행 대통령령으로도 충분하다는 반론으로 인해 입법 지연
- 현대사회의 공공갈등은 복잡‧다양하고, 피규제자의 범위가 넓고, 기본권을 침해하는 경우가 대부분이어서 행정기관의 집행명령에 한정되는 대통령령으로는 효과적인 갈등 예방과 해결이 난망 ☞ 법률 제정의 필요성 부상

ㅇ 쟁점 2: 기존 법 강화 vs 신규 입법

• 행정절차법, 환경영향평가법, 정보공개법, 환경분쟁조정법 등 기존 법률 개정으로 공공갈등 예방 기능이 충분해 신규 입법이 불필요하다는 반론 만연
- 사회의 다원화에 따라 특정 분야, 특정 사항에 관한 내용을 규정하는 개별 법률이 다수 입법화함에 따라 법률 상호 간 관계가 복잡해지면서 수범자의 법 인식 상 혼란을 불러일으킬 수 있는 부작용 출현 ☞ 체계적인 갈등관리를 위한 신규 단일 입법(기본법) 필요성 대두

ㅇ 쟁점 3: 일반법 vs 기본법

• 신규 입법이 필요하다 해도 어떤 사항(분야)에 관하여 기본적 내용을 규정하는 기본법 제정은 과하며 일반법으로도 충분하다는 반론으로 인해 입법 지연
- 갈등관리 관련 규정이 각 개별법에 산재, 갈등관리의 복잡성과 자의성 증가로 행정서비스의 표준화 저해 ☞ 예측가능성 저하 ☞ 체계적인 갈등관리를 위한 기본법 제정이 절실

▶ 국가 갈등관리시스템 구축을 위한 양대 원리로 ‘자율성 원리’와 ‘보충성 원리’ 도입

ㅇ 자율성 원리란 제3자의 권위에 의존하는 강제적 분쟁 조정(arbitration)이 아니라 분쟁 주체인 두 당사자의 자발적 합의(consensus/agreement) 또는 제3자의 조정(mediation)에 따른 분쟁해결 원칙

ㅇ 보충성 원리란 갈등 당사자가 된 특정 행정단위의 자율적인 갈등관리가 불가능할 때만 상위 행정단위가 그 갈등조정 기능을 충족시켜 지방자치와 분권의 정신을 존중해야 한다는 원리

 

▶ 과도한 의무 부과로 행정이 갈등관리 업무를 회피하지 않도록 선언적 규정과 임의규정 중심으로 설계

ㅇ 갈등관리 업무의 법적 근거를 제공하되 일반 행정 업무의 효율성을 제약하지 않도록 의무 규정을 최소화함으로써 갈등관리가 기존 행정 프로세스에 점진적으로 통합될 수 있는 시간적 여유 확보
- 갈등관리 업무의 적법성을 부여하는 것이 목적. 관행적 행정절차에서 벗어나 시민친화적 행정절차를 도입하고자 하는 ‘선한 공무원’을 감사로부터 보호하자는 게 기본 의도 ☞ 갈등관리를 ‘적극행정’의 일환으로 추진

ㅇ 갈등관리 대상 기관 확대
- 현행 대통령령은 갈등관리 대상을 중앙행정기관의 정책과 사업에 한정하되(제3조), 지자체와 그 밖의 공공기관은 이 영과 동일한 취지의 갈등관리 제도를 운영할 수 있다고 규정
- 기본법은 갈등관리 대상을 중앙행정기관의 정책 및 사업 뿐 아니라 지자체, 공공기관, 〮기타 정부출연 법인과 단체의 정책 및 사업으로 갈등관리 대상 기관의 범위를 과감히 확대하되 갈등관리 업무 도입의 자율성 보장 ☞ 적극행정과 공공가치 증진에 기여

▶ 갈등영향 분석의 조건부 의무화

ㅇ 현행 대통령령은 사안별로 갈등영향 분석을 실시할 수 있다고 규정하나(제10조), 실시 여부를 공공 기관장의 판단에 위임, 유명무실화
- 특정 기준(예산, 기간, 사업규모, 성격 등)을 충족하는 사업이나 정책을 대상으로 갈등관리심의위원회의 결정이 있을 경우, 갈등영향분석을 의무화하는 방안 검토
- 다만, 현 대통령령 제10조 ④항을 존치, 불필요한 행정력 낭비 예방 필요

▶ 갈등관리심의위원회 및 갈등조정협의회의 실효적 구성·운영 방안 마련

ㅇ 현행 대통령령은 갈등관리심의위원회를 중앙행정기관에 의무적으로 설치하도록 하고 있으나(제11조~제14조), 형식적 운영으로 형해화
- 자문기구로 운영되며 국무조정실 평가대비용 회의 개최가 전부 ☞ 위원회 자문의 품질 제고와 규정의 실효성 확보가 절실

ㅇ 공공기관의 장은 사안별로 갈등조정협의회를 구성할 수 있으나(제16조~제23조) 구성 여부를 공공 기관장의 판단에 위임, 유명무실화
- 특정 기준(예산, 기간, 사업규모, 성격 등)을 충족하는 사업이나 정책을 대상으로 갈등관리심의위원회의 결정이 있을 경우, 갈등조정협의회 구성을 의무화하는 방안 검토
- 갈등조정협의회를 통한 합의(consensus)의 효력을 강화하기 위해 재판상 화해의 효력을 부여하자는 의견이 있으나, 헌법상 재판청구권 침해의 소지가 다분하고, 합의의 효력을 강제할 경우 조정협의회의 구성 자체가 무산될 우려가 있어 당사자 합의에 기초하는 자율적 분쟁해결 원칙의 고수 필요

▶ 갈등의 사후평가 및 공동체 회복을 위한 갈등 후 치유 의무 신설

ㅇ 현행 대통령령은 갈등 문제 해결 후 성과를 분석할 법령상 근거가 없어 갈등의 사후평가를 임의적으로 수행하거나 거의 대부분 미실시
- 기본법은 공공정책 또는 사업으로 인해 발생한 갈등에 대해 사후평가를 실시하고 후속 정책에 반영할 수 있는 프로세스를 설계, 유사 갈등 사례 발생의 예방 기제를 설계하는 것이 필요 - 국책사업 또는 국가 주요 정책으로 인해 발생한 갈등을 해결할 뿐 아니라 해당 지역의 공동체 재건을 위해 국가가 노력할 의무를 규정 ☞ 행정의 대응성과 책무성 제고에 기여

▶ 공공갈등의 예방·조정·해결·평가를 위한 (가칭)공공갈등지원센터 창설

ㅇ 갈등관리를 위한 조사·연구·교육훈련·갈등관리 전문가 및 조정자 양성과 인증·공공갈등 현장 조정 전담 기구 창설을 통해 국무총리를 정점으로 하는 국가 갈등관리시스템의 실효성 확보
- (가칭)공공갈등지원센터는 국가 갈등관리시스템의 원활한 작동에 필요한 실행전략 설계와 구체적인 대안 제공이 임무
- 갈등DB 구축, 갈등(영향)분석, 갈등조기경보 등을 통해 갈등 현장의 암묵지를 형식지로 전환하는 연구지원을 비롯해 현장 조정과 사후 치유 프로그램을 운영하는 등, 국내외 갈등관리의 인적·제도적 네트워크의 허브로 기능하며 국무조정실 갈등관리 기능을 지원