일본 국회는 1947년 시행된 현행 헌법에 따라 중의원(衆議院, 하원) 및 참의원(参議院, 상원)으로 구성되어 있으며, 양 의원(議院)은 각각 다른 선거제도를 통해 의원(議員)을 선출하고 있다.

일본 중의원 선거제도는 1994년 선거제도 개혁에 의해 도입된 ‘소선거구·비례대표 병립제’를 채택하고 있으며, 참의원 선거제도는 중·대선거구제와 비례대표제가 혼합된 형태이다. 중의원 비례대표 선거에서는 11개 권역별 명부를 채택한 반면, 참의원 선거에서는 전국단위 명부제를 실시하고 있다. 

중의원은 1890년 일명 ‘메이지(明治) 헌법’하에서 제1회 선거를 실시한 이래 신헌법 체제에서도 존속하여 130년 이상에 걸쳐 49차례의 총선거를 실시했다. 1994년 선거제도개혁 이전까지 중의원 선거구제는 수차례 선거법 개정을 통해 의원정수 증감과 더불어 소선거구제, 중선거구제, 대선거구제를 번갈아가면서 채택해왔다.

1947년 처음 실시된 참의원 선거는 크게 전국구와 지방구로 구분되어 실시되었으며, 도입 초기부터 중의원 선거제도와는 상당한 차이가 있었다. 1983년에 전국구제를 폐지하고 비례대표제를 도입하여 현재의 혼합형 제도를 마련했다.

국회입법조사처(NARS)는 현행 일본 국회의원 선거제도를 개관하고, 그 특징을 분석하여 시사점을 제시한 ‘이슈와 논점’ 보고서 〈일본 국회의원 선거제도〉를 3월 2일(목) 발간했다. 

보고서에 따르면, 일본 중의원 및 참의원 선거제도는 오랜 기간 숙의의 과정을 거쳐 현재의 제도를 채택하고 있다. 중의원과 참의원의 특성에 맞추어 각각 다른 제도를 도입했지만, 최근 들어 특정 정당(자민당)이 득표율에 비해 높은 의석점유율을 차지하는 과대대표 현상이 중의원 선거뿐만 아니라 참의원 선거에서도 나타나고 있다. 이에 따라 선거제도의 문제점을 보완하기 위한 논의가 계속되고 있다.

 

□ 보고서의 주요 내용은 다음과 같다.

▶ 현행 중의원 선거제도는 1994년 선거제도 개혁에 의해 도입된 ‘소선거구·비례대표 병립제’를 채택하고 있다.

o 일본 중의원 총선거는 소선거구 선거와 비례대표 선거를 동시에 실시하는 1인 2표 병립제를 채택하고 있음. 총선은 중의원 의원의 임기 4년이 만료되거나 중의원이 해산된 경우에 실시될 수 있음.

o 중의원 의원정수는 465명이며, 이 중 소선거구(지역구) 선출 의원 289명, 비례대표 선출 의원 176명임

o 중의원 비례대표 선거의 경우, 명부에 순위가 정해진 구속명부식(폐쇄형) 권역별 비례대표제를 채택하고 있음. 47개 광역자치단체(도도부현)를 11개 권역으로 구분하여 권역별로 6~28인을 선출함

o 이 제도는 1994년 선거제도 개혁 당시 거대 정당에 유리할 수 있는 소선거구제를 보완하는 차원에서 군소정당 후보의 당선 기회를 보장하고자 도입한 것임

▶ 일본 중의원 선거제도의 가장 큰 특징은 중복입후보제와 동시에 석패율(惜敗率)를 도입하고 있는 점임  

o 정당은 중의원 소선거구 후보자를 해당 중의원 선거의 비례대표 명부에 등재할 수 있으며(「공직선거법」제86조의2제4항), 복수의 중복입후보자를 비례대표 명부에 동일 순위로 기재할 수 있음

o 후보자 2인 이상이 비례대표 명부에 동일 순위로 등재된 경우, 중의원 소선거구 선거에서 당선자(해당 선거구 유효투표 최다수를 얻은 자)의 득표수에 대한 해당 선거구 낙선 후보자의 득표수 비율(석패율)이 가장 높은 자부터 비례명부의 순위가 결정됨

o 1994년 중·대선거구제에서 소선거구제로 개편할 당시 지역구 의원들의 반발이 심화되자 소선거구(지역구) 후보자를 중의원 비례대표 명부에도 등재할 수 있는 중복입후보제와 ‘부활당선’이 가능한 석패율제를 도입한 것임

o 석패율제는 지역구 선거의 낙선자 득표수가 당선자 득표수에 어느 정도 근접해있는지를 계산하여 아깝게 낙선한 사람을 비례대표 선거로 구제할 수 있는 제도임

o 소선거구제임에도 불구하고, 중복입후보제와 석패율제로 인해 결과적으로 동일 선거구(지역구) 출신의 비례대표 당선인이 2인 이상 발생하기도 함. 이에 대해 소선거구 유권자들의 표심에 반하는 것이라는 지적도 있지만, 정당의 입장에서는 소선거구 선거에서의 사표(死票)를 줄여주는 효과가 있는 것으로 보고 있음

▶ 참의원 선거제도는 중·대선거구제와 전국단위 명부 비례대표제를 채택하고 있음. 임기 6년의 참의원은 3년마다 의원정수 248명(선거구 148명, 비례대표 100명)의 절반인 124명을 개선(改選)함

o 전국단위의 비례대표 의원은 비구속명부제(개방형)를 채택하여 전체 100명 중 50명을 3년마다 정당별 득표율에 의해 배분 의석을 정하고 개인 득표 순위로 선출함

o 2019년 7월 참의원 선거부터는 비례대표 선거에서 ‘특별지정명부제(特定枠)’를 도입하여 각 정당이 우선적으로 당선되어야 하는 후보자의 순위를 명부에 기재하도록 한 구속명부식 요소를 결합했음

o 특별지정명부제는 전국적인 지지기반이 없는 국정 운영상 유능한 인재 또는 정당에서 필요한 인재가 당선되기 용이하도록 도입했음. 즉, 참의원 비례대표 선거에서 국민이 당선자를 결정할 수 있는 비구속명부식은 기본적으로 유지하되, 이 제도는 정당이 재량껏 활용하도록 했음

▶ 일본 국회의원 선거제도 특징

∎ 입후보 방식: 공인(公認)·추천·지지·지원

‘정당 및 정치단체(이하 ‘정당’)’는 정당 소속 중의원 또는 참의원 의원이 5명 이상이거나 가장 최근 선거에서 2% 이상의 표를 얻은 경우, 선거에 후보자를 낼 수 있다. 선거에 출마하는 후보자는 우리나라의 공천에 해당하는 정당 ‘공인(公認)’을 받아 정당에서 발행하는 증명서를 선거관리위원회에 제출하여 입후보하는 경우 외에도 정당의 ‘추천’, ‘지지’, ‘지원’ 등을 받을 수 있다. 

추천의 경우, 특정 정당의 당원이 아니어도 정당이 추천한 후보자에 대해 정당 소속 직원들이 선거를 도울 수 있도록 하고 있다. A당과 B당과 같은 연립여당의 선거공조가 이루어질 경우 A당의 공인 후보를 B당이 추천하거나 B당의 공인 후보를 A당이 추천할 수 있다. 지지나 지원은 추천보다 정당과의 관계가 약하지만 후보자는 선거운동에 특정 당의 지지 또는 지원을 받는다고 호소할 수 있다.

∎ 선거구 획정 및 의원정수 조정: ‘1표의 격차’ 시정

선거구 간 인구수는 10년마다 실시하는 인구조사(国勢調査)의 결과에 따라 2배 이상 차이가 나지 않아야 한다. 일본에서는 한 선거에서 선거구마다 유권자수 혹은 인구수가 다른 경우, 1표의 가치가 다를 수 있다는 것을 지적하여 ‘1표의 격차’ 라고 한다. 이를 시정하기 위해 2016년부터는 소선거구 6개를 추가로 삭감하여 289개로 정하고 있다. 2022년에도 2020년 인구조사를 바탕으로 중의원 소선거구 수를 ‘10개 증가, 10개 감소’시키며 선거구를 개편했다.

참의원 선거구 역시 2015년 「공직선거법」 개정을 통해 유권자 수가 적은 4개 선거구를 2개의 통합구로 하는 것을 포함하여 ‘10개 증가, 10개 감소’하는 것으로 조정한 바 있다. 2018년에도 선거구를 재획정하였으며, 비례대표 의원정수를 기존의 96명에서 현재 100명으로 4명 증원하면서 전체 의원정수가 248명이 되었다.

∎ 중의원 선거 중복입후보제 및 석패율제

일본 중의원 선거제도의 가장 큰 특징은 중복입후보제와 동시에 석패율제를 도입하고 있는 점이다. 정당은 중의원 소선거구 후보자를 해당 중의원 선거의 비례대표 명부에 등재할 수 있으며, 복수의 중복입후보자를 비례대표 명부에 동일 순위로 기재할 수 있다. 후보자 2인 이상이 비례대표 명부에 동일 순위로 등재된 경우, 중의원 소선거구 선거에서 당선자(해당 선거구 유효투표 최다수를 얻은 자)의 득표수에 대한 해당 선거구 낙선 후보자의 득표수 비율이 가장 높은 자부터 비례명부의 순위가 결정된다. 

실제로 대부분의 정당이 권역별 비례대표 명부의 동일 순위에 여러 명의 후보자를 두고 있으며, 석패 율에 의한 ‘부활당선’에 대해 최근에는 일명 ‘좀비의원’이라는 용어가 등장하는 등 부정적 견해가 제기되고 있다. 소선거구제임에도 불구하고, 중복 입후보제와 석패율제로 인해 결과적으로 동일 선거구(지역구) 출신의 비례대표 당선인이 2인 이상 발생하기도 한다. 이에 대해 소선거구 유권자들의 표심에 반하는 것이라는 지적도 있지만, 정당의 입장에서는 소선거구 선거에서의 사표(死票)를 줄여주는 효과가 있는 것으로 보고 있다.

∎ 참의원 비례대표 선거 특별지정명부제

참의원 선거구 선거의 당선자는 선거구마다 득표수가 많은 후보자순으로 각 선거구의 의석 배분 정수만큼 당선된다.

참의원 비례대표 선거의 당선자는 후보자 득표수와 정당 득표수를 합산한 총득표수에 비례해서 당선인 수를 배분한 후, 각 정당마다 득표수가 가장 많은 후보자순으로 결정된다. 다만, 특별지정명부제(特定枠) 후보자가 있는 경우, 해당 명부에 기재된 후보자를 상위로 하여 명부기재 순위에 따라 당선인을 정한다. 특별지정명부제는 전국적인 지지기반이 없는 국정 운영상 유능한 인재 또는 정당에서 필요한 인재가 당선되기 용이하도록 도입했다.

□ 중의원과 참의원의 특성에 맞추어 각각 다른 제도를 도입하였지만, 최근 들어 특정 정당(자민당)이 득표율에 비해 높은 의석점유율을 차지하는 과대대표 현상이 중의원 선거뿐만 아니라 참의원 선거에서도 나타나고 있음. 이에 따라 선거제도의 문제점을 보완하기 위한 논의가 계속되고 있음