제22대 국회의원 선거제도에 대한 오랜 논의 끝에 현행 준연동형의 유지가 결정되었다. 이른바 ‘준연동형 비례대표제’는 연동형에 준하는 제도라고 명명한 것이다. ‘준’(準)한다고 하지만, 이 제도의 원래 취지는 연동형과 병립형의 의석배분방식을 반반 섞는 것이다. 실제로는 의원정수를 고정하고 비례대표 의석이 적은 상태에서 연동형과 병립형 배분을 다 하려고 하니 제도 구성이 복잡해졌다.

이에 국회입법조사처는 이번 총선에 적용될 준연동형의 작동방식에 대한 이해를 제고하고, 관련된 여러 쟁점을 설명하는 『이슈와 논점』 보고서 「현행 준연동형 비례대표제에 대한 오해와 이해」(저자: 허석재 입법조사관)을 2024년 2월 22일(목) 발간했다.

보고서에 따르면, 연동형은 병립형과 질적으로 다름에도 제도 변경을 위한 세부 구성이나 인식의 전환이 미비했고, 제(諸) 정당 간 합의가 없었다. 현행 ‘준’연동형에서 병립형 요소는 실현되기 어려움에도 제도에 대한 접근방식은 병립형에 머물러 있다. 이러한 ‘불완전한’ 입법에 대해 제22대 국회에서도 개선논의가 지속될 전망이다.

현재와 같이 적은 비례대표의석으로는 50% 연동률을 통해서도 병립형 의석배분이 이뤄지기 어렵고, 실제로는 ‘준’연동형으로 작동하지 않게 된다. 보고서는 준연동형 제도의 도입취지를 구현하려면 위성정당 설립을 방지하고, 비례대표의석수를 확대하는 한편, 비례대표제라는 제도적 정체성이 공유되어야 한다고 제언했다.

 

【보고서 내용 요약】

□ 지난 2월 5일 민주당 이재명 대표가 준연동형을 유지하겠다는 입장을 밝힘에 따라 제22대 총선은 현행 제도로 치러지게 되었다.

ㅇ 과거의 병립형으로 회귀하자는 국민의힘의 요구를 민주당이 수용하지 않음으로써 현행 준연동형이 유지되었다.

ㅇ 제21대 총선에 한해 30석에 대해서만 연동배분을 하고, 17석은 병립형으로 배분하는 특례(‘30석 캡’)는 이번 총선에서는 더 이상 적용되지 않는다.

□ 준연동형은 정당명부 득표율로 정당별 할당의석이 결정되는 연동형과 지역구와 비례대표의석을 별도로 배정하는 병립형을 반반씩 섞는다는 취지이나, 실제로는 병립형 배분이 일어나기 어렵다.

ㅇ 병립형은 지역구선거 1등이 당선되는 다수제와 정당명부 득표율에 따라 의석이 배분되는 비례제를 합친 방식이다. 반면, 연동형은 정당에 할당되는 의석수가 전적으로 정당명부 투표로 결정되는 비례대표제이다. 병립형은 비례제의 요소가 있는 것이고, 연동형은 비례대표제인 것이다.

ㅇ 연동형의 도입 취지는 소선거구 지역구선거에서 발생하는 사표문제를 해결하고, 정당 득표율에 비해 지역구선거 당선인이 적은 소수정당의 불만을 해소하는 것이다. 그러나 “연동형이 지역구선거의 사표 문제를 해결한다”는 것은 우리 제도와는 상관이 없다. 우리나라를 비롯해 연동형을 채택한 대부분의 경우 ‘의석’을 연동한다. 정당의 명부 득표에 따라 의석을 배분하되, 당선인은 지역구 1위부터 채워나가는 것이다. 정당별 의석할당에 있어서 지역구 선거의 승패만 반영하지 사표는 고려하지 않는다.

ㅇ 현행 제도는 50%의 연동률로 인해 완전연동형이 아니라 준연동형이라고 불린다. 대정당의 정당명부 득표율보다 지역구의석수가 많아질수록 연동배분의석의 총계는 커지고, 비례대표 의석정수를 넘을 수 있다. 제21대 총선의 경우, 위성정당이 없다고 간주했을 때, 연동배분의석의 총계는 50석이었다. 이로 인해 병립형 배분을 위한 의석은 남지 않고 비례대표의원정수(47석)에 맞추기 위해 조정의석 산정을 하게 된다.

ㅇ 그러므로 “정당의 할당의석보다 지역구에서 덜 얻게 된 의석의 절반을 비례대표의석으로 채워준다”는 설명은 실제 제도의 작동과는 거리가 있다. 연동배분의석이 아니라 조정의석으로 줄여서 비례대표의석이 배정되므로, 절반도 다 채워줄 수 없다. 50% 연동율로도 잔여배분할 의석은 없으며, 병립형 배분은 이뤄지지 않는다. 이런 제도를 ‘준’연동형이라고 부르긴 어렵다.

ㅇ 지난 제21대 총선의 경우, 인위적인 ‘30석 캡’ 조항으로 17석에 대해 병립형 배분이 이뤄져 준연동형으로 작동할 수 있었음. 이번 총선에서는 이 특례가 적용되지 않는다.

□ 준연동형이 도입 취지에 맞게 운영되기 위해서는 위성정당 설립이 통제되어야 할 뿐 아니라, 비례대표의석 수가 늘어나고, 정당명부득표율에 따른 비례대표제라는 인식이 자리잡아야 한다.

ㅇ 지역구 당선인수가 많은 정당은 위성정당 설립을 통해 지역구의석과 비례대표의석을 별도로 배분받는 병립형 방식의 의석확보가 가능하다. 지역구 당선인이 많은 양대 정당 가운데, 어느 한 정당이라도 위성정당 설립 전략을 쓰면 다른 쪽도 같은 전략을 써야할 상황에 놓인다.

ㅇ 정당의 지역구 당선인수가 명부 득표에 따른 할당의석을 초과하면 연동배분의석을 배정받지 못하고, 위성정당을 설립할 유인도 커지므로 충분한 비례대표의석이 확보되어야 한다.

ㅇ 연동형은 본질적으로 비례대표제인바, 대정당이 지역구에서 초과의석을 얻으면 소수정당이 명부 득표율보다 적은 의석을 배정받는 결과를 낳으므로 손해를 본다는 인식이 일반적이다. 반면, 우리나라에서는 대정당이 비례대표의석을 가져가지 못해서 손해라는 인식이 있다.

ㅇ 현행 ‘준’연동형은 과소한 비례대표의석으로 인해 병립형으로 의석배분되기 어려운데, 제도에 대한 접근방식은 병립형에 머물러 있음