지방대학은 우리나라 고등교육 체제에서 중요한 축을 형성하면서 지역인재양성, 지역의 연구개발, 지역의 경제, 사회, 문화적 활력의 전초기지 역할을 수행해 왔다. 그러나 지역소멸의 위기 속에서 고등교육기관으로서의 경쟁력 확보는 물론이고 일부는 생존 자체에서 큰 어려움에 직면해 있다. 지방대학의 위기는 우리나라 고등교육 체제의 근간에 위협이 될 뿐만 아니라, 지방대학 위기의 원인과 영향은 지역사회의 위기와 긴밀하게 얽혀 있어 지역균형발전정책 차원에서도 중대한 문제이다.

지역혁신과 대학혁신을 연계한 지방대학 지원은 지난 20여 년간 지방대학 정책을 이끈 기본 방향이었는바, 윤석열 정부가 핵심과제로 추진 중인 지역혁신중심 대학지원체계(RISE)는 지자체 주도의 지역맞춤형 지방대학 지원을 지향하고 있어 정책 지형의 큰 변화를 예고하고 있다. 지역 주도로 이루어질 지방대학 정책의 기획과 이행이 최소한의 시행착오 속에 효과적으로 수행되기 위해서는 과거 지방대학 정책에 대한 명확한 이해가 필수적이다.

이에 한국교육개발원(KEDI)은 참여정부 이후 RISE 도입 이전까지 추진된 지방대학 육성 정책의 성과와 한계를 간략히 짚어보고 개선방안을 제안한 보고서 <지방대학 육성 정책 성과분석과 RISE의 성공적 정착을 위한 제언>(저자: 최정윤 선임연구원)을 ‘KEDI BRIEF 2023_ 28호’로 12월 29일 발간했다.

최정윤 선임연구원은 보고서를 통해 2025년부터 본격화될 지자체가 주도하는 지방대학 정책의 수립과 이행 과정에서 반영되어야 할 개선과제로 산학협력을 통한 지역·산업 앵커 기능 확충, 지역산업 범위 다변화와 특성화 대상 산업의 세분화 등을 통한 지역과 산업 등 전통적 기준을 뛰어넘는 대학 특성화 전략의 고도화, 대학의 평생교육 정책 주체의 특성과 현안에 기반한 특화 전략 마련, 학습자의 다양한 특성과 요구를 반영한 미래형 대학 평생교육 모델 구축 등을 제안했다.

■ 지방대학 육성 정책의 성과와 한계

지난 20년간 추진된 지방대학 지원 정책을 정책수단별로 적절성과 효과성 측면에서 진단하면 주요 결과는 다음과 같다. 

▶ 첫째, 2014년 1월 「지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률」(이하 「지방대육성법」)이 제정되어 지방대학 육성 지원의 법제도적 기반이 마련됐다. 「지방대육성법」 제정과 그에 따른 기본계획 및 시행 계획의 수립은 지방대학과 지역사회 발전의 선순환 구조 형성의 의미 있는 출발점이라고 할 수 있다.

하지만 법률에서 정한 지방대학 지원방안 중 일부는 이행이 미진한 것으로 평가됐다. 기본계획이 주로 지방대학 정책의 주무부처인 교육부의 정책과제나 사업 중심으로 설계되어 지역산업구조 전환, 일자리 창출, 주민복지 등과 같은 지자체의 정책과제나 중점사업을 반영하기가 어려웠다. 특히 지방대학 정책 거버넌스에서 지자체의 역할 미흡이 중요한 문제점으로 지적됐다.

▶ 둘째, 산학협력, 대학 특성화, 대학의 평생교육기능 강화는 지방대학 육성을 위한 재정지원사업을 관통하는 핵심 전략이다. 이 정책전략들은 지방대학의 체질 개선을 유도하는 측면에서는 일정 수준의 성과를 거두었지만 지역의 사회·경제적 문제를 해결하는 수준에는 이르지 못 했다는 평가를 받았다.

ㅇ 대학 특성화는 세부 정책적 맥락에 따라 기능적 특성화나 분야별 분야 혹은 학문분야별 특성화로 구분되었는데, 지방대학 정책에서는 주로 지역산업과 연계한 학문 분야 육성이 특성화의 과제로 요청됐다. 대학들은 점차 특성화 분야로 학내 자원을 집중하는 성과가 일정 부분 나타나기도 했다.

대학 특성화 전략은 지역의 산업적 특성과 대학 혁신을 연계한다는 방향성은 적절했으나 대학의 전반적 경쟁력 강화와 지역 산업발전에 유의미한 기여를 하지는 못함. 중앙정부 주도의 특성화 구도가 지역의 산업 현실을 고려하지 못한 채 반도체, 미래 모빌리티, 바이오, 신재생에너지 등 소수의 신성장 산업에 국한되어 실제 지역 산업의 특성화에 필요한 다층적인 분야를 포착하지 못하였다는 것이 기존 지방대학 특성화 정책의 성과에 대한 비판의 요지이다.. 

ㅇ 산학협력은 산학협력중점대학 육성사업(2004~2009)을 시작으로 광역경제권 선도사업 인재양성사업(2009~2013)을 거쳐 2012년부터 2023년 현재까지 추진 중인 산학협력선도대학육성사업(LINC)으로 이어진 정책 전략이다.

산학협력은 대학이 산업체와 협력할 수 있도록 체질 개선에는 기여했으나 산업체 참여가 여전히 미온적이며 산학협력을 통한 대졸자의 취업률 제고와 지역정착, 지역기업의 경쟁력 제고 등의 궁극적 성과 창출은 미진한 것으로 평가됐다.

ㅇ 대학의 평생교육 기능 강화 전략은 저출산 고령화로 인해 학령인구의 급감과 기술혁신에 따른 산업고용 구조 개편의 맥락에서 전통적인 대학교육 시스템을 과감히 평생교육 친화형으로 혁신하여 지방대학에 새로운 성장 동력을 확보한다는 것이다.

대학의 평생교육 기능 강화 전략은 평생교육 제공자로서 대학의 인식 제고에는 기여했으나 학위 취득 모델 중심의 전통적 대학교육 운영 방식에서 벗어나지 못하였고, 지역별로 다양한 평생학습자의 특성과 요구에 부응하지 못한 점도 제한점으로 지적됐다.

▶ 셋째, 지역과 대학의 협력을 정책전략으로 내세운 대학재정지원사업은 사업의 규모와 범위, 추진체계 등에 있어서는 차이가 있지만 지역혁신체제의 허브로서 대학의 역할에 주목하여 대학이 지역발전과 연계된 특화 분야의 인력양성을 주된 과제로 제시했다.

역대 재정지원사업 중 지자체-대학 협력 기반 지역혁신사업(일명 RIS 사업)의 특이점은 시·도가 사업의 추진 주체로서 역할을 수행하고 준비 단계를 포함한 전 단계에 참여할 수 있는 구조를 마련함으로써 상당한 권한을 행사하도록 사업이 설계됐다. 이는 대학재정지원사업에서 지자체가 지원자에서 사업의 핵심주체로 위상이 변화했음을 의미한다.

하지만 지역대학 정책에서 지자체의 역할의 실질적 확대는 큰 성과를 거두지는 못하고 있다는 평가를 받고 있다. RIS 사업의 기본계획에서 지자체의 역할과 권한을 강화하기 위해 도입했던 조치들이 플랫폼 차원의 사업 계획 및 운영 단계에서 기대만큼 성공적으로 작동하지 못했다. 사업추진조직의 구성, 인력, 예산집행권, 성과지표의 설정 등 지자체의 역할을 돕는 장치들이 사업 구조 속에서 세밀하게 마련되지 못했다. 더욱이 지자체의 실제 역량과 기대 역량 간의 간극이 있었기에 사업 초기에 세부추진계획을 마련할 때 총괄대학을 위시한 참여대학이 주도권을 갖게 되었고 이로 인해 RIS 사업의 세부추진과제나 성과지표에 지자체 입장이 충분히 반영되지 못했다.

■ 정책 개선 방안

보고서는 2025년부터 본격화될 지자체가 주도하는 지방대학 정책의 수립과 이행 과정에서 반영되어야 할 개선과제로 4가지 방안을 제안했다.

➤ 지역, 산업 등 전통적 기준을 뛰어넘는 대학 특성화 

ㅇ 대학의 특성화 범위 및 방향 설정
ㅇ 산업 및 학문 분야별 특성화 전략의 고도화
ㅇ 학문분야 특성화 사업을 위한 학사 개편 지원 확대

➤ 산학협력을 통한 지역·산업 앵커 기능 확충

ㅇ 지역·산업 선도 역할 수행을 위한 통합적 접근 강화
ㅇ 산학협력을 위한 지역 산업계 참여 내실화
ㅇ 지역 관점의 산학협력의 성과 규명 및 참여자 인센티브 강화

➤ 지역혁신의 방안으로서 대학의 평생교육 사업 전략 개편

ㅇ 대학의 평생교육 정책 주체의 특성과 현안에 기반한 특화 전략 마련
ㅇ 학습자의 다양한 특성과 요구를 반영한 미래형 대학 평생교육 모델 구축

➤ 지자체-대학-중앙정부가 참여하는 합리적 정책 거버넌스 구축

ㅇ 정책참여주체별 명확한 역할 분담과 상호 견제의 원칙을 적용한 조직화