영국은 의원에 대해서 소환제도를 도입하고 있는 드문 국가 중 하나이다. 특히나 민주주의가 발달한 국가에서 의원소환제도를 발견하기 어려운데 비교적 최근에 도입했다

영국의 의원소환제도는 도입 시에 많은 논란이 있었음에도, 활용도가 높은 것으로 평가된다. 2023년 11월  현재까지 의원소환투표에 이른 사례가 5건(이 중 소환에 실패한 사례１건, 소환에 성공한 사례는 3건, 1건은 미결), 소환투표까지 이르지 않은 사례(그러나 소환이 문제된 사례)가 7건이다.

이에 국회입법조사처는 2023년 12월 4일(월) 「영국의 의원소환법과 의원소환 실제 사례」 보고서(저자: 김선화 선임연구관)를 발간했다. 보고서는 2023년 11월까지 있었던 영국의원들의 소환사례를 정리하고 영국의 의회보고서와 선거위원회의 권고사항 등 논의들을 중심으로 그간의 쟁점과 우리에게 시사점이 무엇인지 살펴봤다.

대부분의 국가들은 국가단위에서 국회의원에 대한 소환제도를 도입하고 있지 않고 있다. 그 가장 큰 이유는 정책적인 판단에 대해서 정치적 책임을 묻는 제도로 도입하기에는, 헌법상 자유 위임원칙과 정합적이지 않다는 비판을 받기 때문이라고 볼 수 있다.
 
부적절한 정책에 대한 정치적 책임은 대개 주기적인 선거에 의하여 해결된다고 할 수 있다. 그 외에 국회의원으로서의 품위문제나 비위문제는 각 의회에서 윤리심사 등에 의하여 제명까지 할 수 있어 비위가 있는 의원의 경우는 의회 내에서 해결이 가능하므로 그 직에서 내보낼 목적이라면 소환까지 할 필요가 없기도 하다. 또한 법적 책임을 묻는 범죄의 경우라면 자동적으로 의원직이 상실될 수 있는 제도가 마련되어 있는 경우가 많기 때문이라고 할 수 있다.

ㅇ 그럼에도 불구하고, 영국에서는 오랜 논쟁 끝에 ｢2015년 의원소환법(Recall of MPs Act 2015)｣을 제정되어, 2016년 3월 4일부터 발효됐다. 의원소환의 입법적 근거가 마련된 이후에는 제도에 대해 회의적이던 논의 상황과 달리, 실제로 하원의원에 대한 소환제도가 상당히 활발하게 활용되는 것으로 평가된다. 

ㅇ 본격적으로 의원소환절차에 이른 것만 이미 5건에 이르며, 의원소환에 이를 수 있었으나 소환에 이르지 않은 경우도 7차례나 되는 것을 볼 수 있다. 소환개시절차에 이르지 못한 사례도 대체로 의원이 소환절차가 개시되기 전에 의원직에서 사퇴했기 때문이라고 할 수 있다. 드물게 항소하여 형사소송에서 감형이 이루어진 경우가 있기도 하다.

ㅇ 영국의 의원소환사유는 3가지인데, 

• 첫째, 하원의원이 범죄행위로 기소되고 구금형을 선고받거나 기타 사유로 구금되는 경우(정신과적 이유로 구금되는 것은 제외함)로서 항소기간이 종료된 경우(-단, 12개월 이상 구금형의 경우는 자동적으로 의원직을 상실함)
• 둘째, 하원윤리위원회의 보고와 권고에 의한 제재에 따라 일정기간 하원의원 직무를 정지당한 경우(회기 일수로 10일 이상 또는 최소 14일 이상 무기한)
• 셋째, 2009년 의회윤리법상 수당신고를 허위로 하거나 오해를 유발하는 방식으로 신고하여 이를 이유로 기소된 경우이다. 

ㅇ 의원소환 절차와 효과

• 청원관에 대한 통지: 일단 소환사유가 발생하면 하원의장은 이러한 사유를 지역구 소환 청원관(Petition Officer)에게 통지하여 소환사유가 발생하였음을 통지하도록 되어 있다.
• 소환투표(Recall Petiton): 소환투표는 소환소청서에 서명하는 방식인데, 특정한 하루를 투표일로 정하는 것이 아니라 상당히 긴 기간인 6주의 투표기간을 정하여 지정된 투표장소에 가서 소환 가부에 대한 서명을 하여 투표가 되는 방식이다.
• 소환의 가결: 의원의 소환투표로 소환이 가결되는 것은 당해 의원의 지역구에 등록된 유권자의 10% 이상이 서명하여 투표한 결과가 소환청원관에게 통지된 경우이다(법 제14조). 즉, 소환투표가 유권자 10%의 표를 얻어 가결된 효과는 의원의 의석이 공석이 되는 것이다(법 제15조)
• 보궐선거: 의석이 공석이 되면 보궐선거를 위한 절차가 진행된다. 법령상 시간제한 같은 것은 없다. 

ㅇ 6주간의 소환투표기간이 종료되기 전에 소환절차가 중단되는 4가지 상황이 있다.

• 첫째, 의원이 스스로 사직하는 경우이다. 
• 둘째, 의회가 총선을 위하여 해산하는 경우이다. 
• 셋째, 처음 소환절차를 개시하게 한 기소가 항소에서 뒤집히는 경우이다. 
• 넷째, 세 번째 조건의 소환을 개시하게 한 기소(2009년 의회윤리법상 수당신고를 허위로 하거나 오해를 유발하는 방식으로 신고하여 이를 이유로 기소된 경우)가 항소에서 뒤집히는 경우이다. 

ㅇ 무엇보다도 영국의 소환제도가 활성화되는 이유로서는, 의원윤리위원회가 엄격하고 실질적인 윤리심사 활동을 하고 있다는 점, 독립된 조사관의 활동과 의회  내의 고충처리절차가 의원의 비위행위에 대해 제대로  감시감독을 하고 있다는 점, 그리고 이러한 활동이 결국 소환제도와 연계된 점을 들 수 있다. 

ㅇ 소환제도와 연계된 이러한 의원 윤리감시 활동은 소환이 개시되지 않더라도 소환이 목적으로 하는 의원의 사임을 이끌어내는 결과를 가져온다는 점에서, 실제 소환까지 이르지 않아도 중요한 제도적 조응을 하고 있다는 특징도 눈여겨 볼 수 있다. 

ㅇ 즉, 영국의 의원소환제도가 제대로 역할을 하고 있는 것은 결국 의회 내에서 의원징계제도도 제대로 기능을 하는 것이 중요한 요인이며, 징계제도가 제대로 되기 위해서 영국 의회가 개혁했던 의회 외부의 독립된 조사관 설치, 조사절차의 도입 등과 같은 내용이 시사하는 바가 있다는 점을 고려하여야 할 것으로 보인다. 독립조사관의 조사결과에 대한 효과에 한계가 있을 때는 내부의 윤리위원회가 함께 하도록 하여 효과를 높이도록 조치하는 개혁을 한 점도 볼 수 있다.

ㅇ 그러므로 우리나라에서 국회의원 소환에 대한 논의가 있지만, 단순하게 소환제도만을 설계하여서는 소환제도가 제대로 작동하기 어렵지 않겠는가 생각할 수 있다. 즉, 소환제도가 도입될 경우에 국회의원의 품행이나 윤리문제가 소환의 사유가 될 여지가 큰데, 이럴 경우에 국회에서 외부의 독립된 조사절차나 내부의 윤리심사절차가 제대로 운용되어야 한다는 등에 대한 면밀한 검토가 필요해 보인다.

ㅇ 한편, 영국의 선거위원회가 선거행정과 관련하여 권고한 내용 중에서 우리가 특별히 참고로 할만한 사항은 크게 없다고 보인다. 다만, 소환투표 시 소환운동 및 그와 관련된 선거자금문제에 대해서는 우리의 선거운동과 관련하여 검토가 필요하다고 할 수 있다.

ㅇ 영국의 경우는 하원의원만이 소환의 대상이고 하원의원은 모두 지역구에서 선출하므로 지역구에서 소환하도록 설계되어 있다. 

ㅇ 우리의 경우는 전국구 비례대표의원이 존재하므로 비례대표의원의 소환은 어떻게 할 수 있는지에 대해서도 설계가 필요하다. 만일 전국단위의 투표로 소환을 한다면 이는 전국이 소환사건을 계기로 국론분열이나 정치적 혼란이 일어날 문제가 발생할 수 있어 바람직하지 않을 수 있다는 점도 감안해야 할 것으로 생각된다. 

ㅇ 우선적으로는 평시에 국회의원의 직무활동과 윤리문제에 대해서 감시 감독하는 시민사회의 활동을 활성화하고 의회와 시민사회의 소통을 보다 넓힌다면 소환제도를 도입하는 것과 유사한 정도의 효과를 거둘 수 있는지에 대해서도 고민해 볼 필요가 있다.