김정은 집권 이후 북한 경제정책의 목표는 ‘경제개혁, 비핵화를 통한 무역확대와 외국인 투자유치, 국제사회 편입 등’의 선순환 구조를 구축하고, 북한 방식대로 산업생산량을 증대하고 체제를 개선하는 ‘우리식 사회주의’ 구현이었다. 그러나 최근에는 비핵화를 포기하고 북ㆍ중ㆍ러 관계 개선을 꾀하고 있다.

이에 대외경제정책연구원(KIEP)은 김정은 집권 시기별 대외정책의 특징을 규명하고, 이를 바탕으로 북한경제의 변화 방향을 전망하는 보고서 〈김정은 시대 북한의 대외관계 10년: 평가와 전망〉(저자: 최장호 연구위원 외)를 최근 발간했다.

이번 연구는 김정은 위원장 집권 10년 동안 북한의 대외관계 환경과 대외무역, 중국, 러시아, 미국, 일본 등과의 양자관계, UN 기구, 다자협의체 등과의 다자관계를 검토하는 한편, 시기별로 북한 당국이 추진한 정책을 비교ㆍ분석하여 향후 정책을 예측하는 데 목적이 있다.

이를 위해 김정은 위원장의 집권 시기(2011년~현재)를 세 시기로 나누어 분석했으며, 김정은 위원장 집권 이후 북한의 대외무역을 넘어 대외경제 관계를 연구했다.

분석 결과에 따르면 북한의 대외관계는 북한의 의도와 달리 구조적인 변화, 즉 미ㆍ중 전략경쟁 심화 및 러ㆍ우 전쟁 등과 맞물려 더욱 악화될 것으로 전망된다. 그리고 북한은 악화된 대외환경 상황에서 생존을 최우선 정책 목표로 두고 농업과 보건의료를 중심으로 UN 대북제재와 코로나19를 극복할 수 있는 경제적 기반을 마련하면서 경제발전을 꾀하고 있다. 특히 중국, 러시아와 협력 강화를 통해 정책의 성공 가능성을 높이려 하고 있다.

보고서에 의하면, 북ㆍ중ㆍ러 협력 강화는 한국에 우호적인 상황은 아니며 미ㆍ중 전략경쟁과 러ㆍ우 전쟁의 장기화에 따른 미ㆍEU 및 한ㆍ미ㆍ일 동맹 강화는 남북한 협력의 공간을 더욱 축소시킬 것이고, 또한 한반도 위기상황을 관리할 수 있는 우리 정책 당국의 여력도 축소될 것으로 예상된다. 이에 보고서는 북ㆍ중ㆍ러 협력 강화에 대응하여 우리 정부도 한반도 정책 추진을 위해 주변 이해 당사국들과의 전략적 관계 구축, 즉 한ㆍ미 관계와 더불어 한ㆍ중 관계를 전략적으로 관리할 필요가 있다고 제언했다.

 

【조사 및 분석 결과】

■ 집권 시기별 대외환경 변화

① 집권 1, 2기의 대외환경과 대내 경제정책 변화 개관

ㅇ 집권 1기 북한의 대외환경은 악화일로를 거듭하면서 북한경제에 상당한 압박으로 작용한 반면, 대내정책은 북한경제를 활성화하는 방향으로 작용하였다고 평가할 수 있음

ㅇ 집권 2기의 대외환경 변화와 대내정책을 살펴보면 [그림 2]처럼 대외환경 변화와 대내정책의 긍정적인 요인과 부정적인 요인으로 나누어 볼 수 있는데, 긍정적 요인으로 북한의 정상국가화, 국제사회 편입 시도를 위한 환경 조성을 꼽을 수 있고, 부정적 요인으로 북한의 부득이한 대외협력 중단으로 인한 북한경제 침체 심화, 자력갱생과 자급자족 강조를 꼽을 수 있음.

 

② 대외환경 변화

ㅇ 2000년대 이후 북한경제의 대중국 의존도 심화는 중국 경제성장과 한국, 일본 정부의 독자제재에 기인했으며, 경제적으로는 북한경제의 일부 회복, 정치적으로는 북ㆍ중 관계 악화라는 결과로 나타남.

ㅇ 집권 2기(2018년 3월 이후) 북ㆍ미 정상회담 전후로 개최된 다섯 차례의 북ㆍ중 정상회담으로 양국은 새로운 관계를 구축하면서 더욱 밀착하는 모습을 보이고 있음.

ㅇ 북한은 미ㆍ중 전략경쟁 심화, 러ㆍ우 전쟁 등 동북아시아의 불안한 정세를 활용하여 북ㆍ중ㆍ러 밀착을 더욱 가속화하고 있음.

ㅇ 중국은 2014년 전후로 심각해진 미세먼지 문제를 해결하고자 주요 오염 유발 원천을 차단하는 환경규제를 강화했는데, 이는 북한의 주요 수출품목인 무연탄의 대중 수출감소로 이어지면서 북한의 대중 수출품 다변화 등 북한 무역정책의 변화를 야기했음.

ㅇ UN 안보리는 김정은 위원장 집권 이후 연이은 북한의 핵실험에 대응하기 위해 미국 주도하에 추가 대북제재 결의안을 채택했으며 2016년 3월 2270호부터 스마트 제재에서 포괄적 제재로 성격이 변화했음

ㅇ 하노이 회담 결렬은 북한의 대내외 정책을 다원화, 분권화, 국제협력 기조에서 단일화, 중앙집권화, 자력갱생 및 자급자족으로 바꾸는 결정적인 계기가 된 것으로 평가할 수 있음.

ㅇ 북한은 코로나19 팬데믹 상황에서 국내에 바이러스 유입을 막기 위해 국경봉쇄 조치를 취하면서 모든 인적, 물적 교류를 포함한 대외협력을 중단하는 한편, 중국과 마찬가지로 ‘제로 코로나’ 방역 정책을 추진했음.

■ 대외무역 변화와 북한경제

ㅇ 김정은 위원장 집권 1기 시기 북한의 무역은 자립적 민족경제 수립의 보조적 역할에서 주체적으로 대외경제 관계를 확대하며 높은 대외경제적 권위를 가지는 나라로 재정의하는 한편, 무역의 역할을 대외경제 관계 발전에 기여하는 것으로 확대했음.

ㅇ 하지만 이러한 성과에는 가공 수출품목이 제한적이며 그 성과가 북한의 정책적 노력이라기보다는 중국의 수입 수요 변화와 환경규제 등 외부요인이 컸고, 중국 내 교역지역이 확대되기는 했으나 국가별 비중에 있어서는 대중의존도가 더욱 심화됐다는 한계가 존재함.

ㅇ 그럼에도 불구하고 새로운 지도자가 집권 이후 약 5년 이내에 상술한 성과를 거두었다는 점은 집권 1기의 대외적 환경과 기조가 유지될 경우 더 큰 정책 성과로 이어졌을 가능성을  시사함.

ㅇ 집권 2기에 들어서면서 대북제재 강화, 하노이 회담 결렬과 북ㆍ미 관계 경색, 코로나 팬데믹 등 환경적인 변화로 북한의 정책적 방향성이 이전으로 회귀되는 모습을 보이고 있음.

ㅇ 집권 2기의 정책적 방향성과 무역실태는 불가피하게 북한경제에 악영향을 미쳤을 것으로 판단되며, 무역정책 방향의 전환은 구조적 변화라기보다는 위기 상황에 대한 대응으로서의 성격이 강하다고  판단됨.

ㅇ 그러나 북한의 핵무력 고도화, 미ㆍ중 갈등 심화, 북ㆍ중 관계 강화 등의 국제정세에서 비핵화 협상이 단기간 내 진전되기 어려운 상황이므로 현실적으로 집권 2기의 북한 무역 방향이 단기간 내 변화하기는 어려울 것으로 예상됨.

ㅇ 북한이 단기간 내 대북제재 해제를 사실상 포기하고 중국과의 경제관계 심화를 통해 활로를 찾는 새로운 길을 택할 가능성이 있으며, 이는 비핵화를 더욱 어렵게 만들 수 있는 요소로 코로나 이후 북ㆍ중 간 무역 동향에 대한 면밀한 관찰과 다양한 시나리오에 대한 대비책 마련이 필요함

■ 북한의 대외관계와 양자협력

ㅇ 김정은 집권 10년 북한의 대외관계와 양자협력은 ‘체제 안정, 국가보위, 경제발전’을 목표로 추진되었음.

ㅇ 국제정치적 측면에서 김정은 집권 10년간 북한의 대외관계는 종합적으로 ‘실(失)’보다는 ‘득(得)’이 많았음.

ㅇ 중국, 러시아와의 전략적 협력관계 격상에도 불구하고 제한된 대상 국가, 지역, 산업 분야의 경제협력은 북한경제 상황을 호전시키기에는 역부족이었음.

ㅇ 중국, 미국, 러시아, 일본 등 한반도 주변 강국과 북한의 양자적 대외관계는 2017년 11월 ‘핵무력 건설 완성 선언’ 이후 본격적으로 추진되었음.

ㅇ 북한은 2025년까지 국가경제개발 5개년 계획의 성과 달성을 위해 ‘신시대 북ㆍ중 관계’ 구축을 기반으로 전 영역에서 양국간 전략적 협력을 발전시켜 나갈 것이며, 북ㆍ러 관계는 자신들에게 유리하게 작용할 최소한의 교류만 이어갈 가능성이 있음.

ㅇ 북ㆍ미 관계는 미ㆍ중 관계에 따라, 북ㆍ일 관계는 북ㆍ미 관계에 따라 달라질 수 있음.

■ 다자협력과 국제사회의 대북지원

ㅇ 북한과 국제사회의 다자협력에 대해서는 북한과 국제사회 모두 일정한 수요를 가지고 있는 것이 사실이나 이에 대한 입장과 대응, 쟁점에 대한 해결 방안 등에서 의견이 대립함에 따라 실질적인 성과로 이어지지 못하고 있음.

ㅇ 북한과 국제사회의 다자협력 현황을 평가할 때, 북한의 입장에서 북한의 수요와 시도로만 평가하는 경우 북한의 정책적 변화를 과대평가할 가능성이 있으며, 국제사회의 입장에서 북한의 전향적인 태도 변화와 실질적인 다자협력 참여로만 성과를 평가하는 경우 북한의 다자협력에 대한 수요와 의지를 과소평가할 가능성이 있음.

ㅇ 또한 북한은 일부 국제기구 혹은 협약에 가입하거나, 상품 생산과 무역에 있어서 국제 표준화, 품질 향상, 지식재산권ㆍ상품권ㆍ특허권 등의 국제 제도를 도입ㆍ이행하고 있는 반면, 경제체제 개혁을 요구하는 주요 국제기구에 대해서는 참여 의사를 표시하지 않고 있음(그림 3  참고).

ㅇ 김정은 시대 북한의 다자협력 정책은 북한의 대내외적인 입장 차이에서도 기인하지만, 대외적 요인으로 인한 제한도 큰데, 특히 대북제재와 코로나19 팬데믹과 같은 대외 요인은 북한의 이러한 시도를 제한하는 요인이 되었음.

ㅇ 국제사회의 대북 지원을 활성화하기 위해 북한은 다자협력에 보다 적극적인 자세를 보일 필요가 있으며, 대표적인 예가 2016년 UN SDGs에 대한 적극적인 참여였음.

ㅇ 김정은 위원장 집권 시기와 같이하여 기존의 미국 위주의 일극체제에서 미ㆍ중 양극체제로 전환되고 있으며, 중국은 AIIB 창립과 같이 지역 내에서의 다자협력에 적극적인 태도를 견지하고 있는데, 이러한 중국의 수요는 북한의 국제기구에 대한 인식(지역 내 협력, 사회주의 국가와의 협력, 개발도상국 간의 협력)과 맥을 같이한다는 측면에서 주목할 필요가 있음

 

【정책 제언】
 
ㅇ 김정은 위원장의 집권 2기 후반기나 집권 3기에는 북한의 대외 여건이 북한의 의도와는 달리 더욱 악화될 것이며, 북한은 전 세계가 경험하고 있는 구조적인 변화, 즉 미ㆍ중 전략경쟁 심화와 러시아ㆍ우크라이나 전쟁 등 정세하에서 생존하는 것을  최우선 정책 목표로 두고 있는 것으로 보임.

ㅇ 북한 입장에서는 위드 코로나 전환이 가장 시급한 현안으로 부상할 것으로 판단되며 이 과정에서 우리 정부가 북한과 교류협력을 추진할 수 있는 공간이 발생할 가능성이 있으므로 치료제와 백신 개발을 중심으로 제재에 저촉되지 않는 범위에서 남북이 협력할 수 있는 방안을  모색할 필요가 있음.

ㅇ 북ㆍ중ㆍ러 협력 강화는 한국에 우호적인 상황은 아니며, 미ㆍ중 전략경쟁과 러시아ㆍ우크라이나 전쟁에 대한 미국의 지원이 이어질수록 북ㆍ중ㆍ러 협력이 강화될 것이므로 이에 대응하여 우리 정부도 한반도 정책을 추진할 수 있는 환경을 조성해야 함

ㅇ 글로벌 전략은 미국과 보조를 맞춰 추진하되 동북아 전략, 즉 지역 전략은 중국과의 협력을 염두에 두고 중립적으로 추진하는 등 한ㆍ미 관계와 더불어 한ㆍ중 관계를 전략적으로 관리할 필요가 있음.

ㅇ 한반도 정책의 일환으로 핵을 가진 북한과 적대적 공존을 하는 방안을 모색할 필요가 있음.

ㅇ 북한의 국제기구 가입과 관련하여 우리의 정책 공간을 확대하기 위하여 대북 기술지원(technical assistance)을 목적으로 하는 국제기구에 대한 신탁기금을 마련할 필요가 있음.