지금까지 국가의 대학재정투자는 당위적 관점에서 이루어져 온 측면이 있으나, 최근 새 정부의 지방교육재정교부금 개편과 고등평생교육지원특별회계 설치가 본격화됨에 따라 보다 근본적으로 대학에 대한 국가의 투자와 지원이 정말 필요한지, 왜 필요하며, 어떻게 운용하는 것이 적절한지 등에 대한 탐색이 필요하게 되었다.

이에 한국교육개발원(KEDI)은 국가의 대학재정투자가 어떤 맥락과 이유에서 필요하고 정당성을 갖는지 검토하고, 국가의 대학재정투자 방향 및 의사결정시 검토해야 할 쟁점을 탐색한 연구보고서를 이슈페이퍼 〈국가의 대학재정투자 필요성과 쟁점 탐색〉으로 발간했다. 
 

【보고서의 주요 내용 요약】

주요 연구 결과를 살펴보면, 이론적 검토나 실제적 측면에서 전문가 의견조사를 실시한 결과에 있어서 모두 국가의 대학재정투자의 필요성에 대해서 대체로 찬성하는 입장 및 근거가 다수를 이루는 가운데 일부 반대(신중검토) 입장을 확인할 수 있었다. 이는 대학재정투자라는 주제 성격 상 교육학이나 대학 관계자들을 중심으로 관련 연구 및 논의가 이루어져 왔으며 일부 행정학이나 경제학 분야 학자들이 간헐적으로 많지 않은 연구를 수행해 왔기 때문으로 이해되기도 하였다.

그러나 대학재정투자 주제에 대한 전문성 및 현장 이해도 등을 두루 고려하면 그럼에도 불구하고 국가의 대학재정투자 필요성에 대해서는 찬성의 목소리가 단연 높은 것을 알 수 있었다. 전문가 의견조사 결과를 보더라도 당초 국가의 대학재정투자에 반대 입장을 표명할 것으로 예상하였던 행정학이나 경제학 분야 학자 및 연구자 등도 찬성 입장을 나타내었는데, 다만 대학재정투자의 전제 조건이나 기준 설정 등에 관하여 부분적으로 차별화된 의견을 제시하기도 하였다.

구체적으로 국가의 대학재정투자 필요성은 첫째, 정부지원이 불가피한 구조라는 대학재정 실태 기반 현실론, 둘째, 고등교육의 질 제고 및 혁신이 긴요하다는 고등교육 경쟁력 강화론, 셋째, 대학교육의 역할 및 기여도 측면에서 고등교육의 외부효과론, 넷째, 대학교육 보편화 및 교육기회의 형평성 보장 차원에서 고등교육의 보편적 성격론, 다섯째, 법적 의무 및 국가적 책임 이행이라는 측면에서 법적 지위와 역할에 근거한 당위론으로 구분하여 분석할 수 있었다. 국가의 대학재정투자 필요성에 대한 이 다섯 가지 맥락 및 근거는 선행연구 및 관련 문헌 등을 검토한 이론적 측면에서도 뒷받침되었다.

다음으로 국가의 대학재정투자 쟁점 및 향후 고려사항에 대한 전문가 의견조사 결과를 살펴보면, 대학의 자율성 보장 관련 쟁점으로 반값등록금 정책 유지 여부와 재정 운용의 자율성 문제, 대학재정지원에 대한 세부 쟁점으로서 재정지원 규모, 재정지원 배분 방식 및 기준, 재정지원 대상, 재원 확보 방안 관련 이슈들이 다양하게 도출되었다. 그리고 대학의 책무성 관련 쟁점으로서 재정지원에 대한 성과관리 및 대학의 책무성 확보 방안, 국립대학의 역할 등이 논의되었다. 향후 국가의 대학재정투자 관련 고려사항으로는 국가의 대학재정투자에 대한 기본적 견해로서 대학교육을 국가 차원의 사회적 유익 측면 등에서 볼 필요성을 확인할 수 있었으며, 대학재정투자의 방향성에 있어서는 크게 보아 대학의 자율성을 충분히 보장하고 대학과 지방자치단체 간 연계 강화와 지역균형 발전을 고려한 재정투자 의견 등이 강조되었다.

대학재정지원에 대한 세부 쟁점별 고려사항으로 재정지원 규모 확대 및 안정적 재원 확보에 대한 요구와 선별 및 보편 지원, 포뮬러 펀딩 여부, 절대평가 활용 등 재정 지원 방식에 대한 고려사항이 도출되었다. 재정지원 목적에 있어서는 대학의 통제보다는 실제 수업의 변화와 교수의 성장 지원과 같은 대학의 질 향상에 대한 의견이 많았고 평가의 역기능을 최소화하되 국가의 대학재정투자에 대한 엄격한 관리 및 성과평가가 필수적이라는 의견 등을 확인할 수 있었다.

 

◇ 시사점 및 제언

첫째, 대학재정투자의 필요성에 대한 의견은 전반적으로 일치하고 있었다. 세부적인 근거는 상이하더라도, 대학이 사회적으로 중요한 기능을 수행하고 있으며 적어도 현재 상태의 대학에 정부의 공적 재정이 투입되어야 할 필요성이 있다는 데에는 충분한 공감대가 형성되어 있다. 따라서 이는 쟁점이라기보다는 합의에 가깝다고 볼 수 있다. 다만 어느 정도의 재정지원이 필요할지 등 세부적 기준에 대해서는 별도의 준거에 따른 구체적 논의가 필요할 것이다.

둘째, 대학재정투자와 관련된 세부 영역, 즉 재정 배분 방식, 기준, 대상 등에 있어서 전문가들의 의견이 다양하게 제시되었다. 즉, 대학재정투자 방식의 효율화와 대학재정투자의 안정성, 대학재정투자의 주체, 대학재정투자의 목적 및 대상에 대한 차별화된 접근 방식, 등록금 동결과 같은 타 정책 및 조치와의 관계 등이 모두 국가의 대학재정투자 관련 쟁점으로 파악되었다. 이러한 쟁점에 대해서는 정부와 대학 간, 그리고 대학의 설립유형과 소재지, 규모 등에 따라 상이한 이해관계가 얽혀 있기 때문에, 정책 계획 수립 과정에서부터 보다 면밀하게 검토될 필요가 있다. 세부적인 쟁점 각각에 대해서는 별도의 종합적인 연구로서 엄밀한 분석과 의사결정을 요한다.

셋째, 현재 대학이 처해 있는 상황에 대한 전면적인 진단과 검토가 필요하다. 전문가 의견조사에서 등록금은 대학재정투자의 필요성과 세부적인 쟁점 전반에 걸쳐 지속적으로 등장하였다. 10년 이상 계속된 반값등록금정책은 대학의 재정난을 초래했고, 국가장학금으로 인한 대학재정지원의 경직성도 중요한 문제로 제기된다. 따라서 많은 전문가들은 반값등록금정책의 적절성에 문제를 제기하고 있으며, 이로 인한 대학의 재정난은 대학재정투자의 필요성을 지탱하는 하나의 축으로 기능하고 있다. 결국 대학재정투자의 검토에 있어서 무엇보다 선행되어야 하는 것은 오늘날 대학이 처해 있는 실제적 상황과 그 원인에 대한 진단, 이를 통해 발견된 문제를 해결할 수 있는 처방일 것이다.

그리고 무엇보다도 대학이 정부 정책 때문에 재정난에 처해 있으므로 재정을 지원해야 한다는 현실적 요구는 대학재정투자 필요성 담론의 지평을 등록금을 동결하는 만큼에 대한 보전 차원으로 축소시켜버릴 수 있는 우려가 존재한다. 대학재정투자가 현실적 필요성을 넘어 합리적 당위에 이르기 위해서는 대학재정투자의 담론이 ‘대학교육 본연의 가치로 확장’될 필요가 있다. 오늘날 대학이 처한 재정적 상황과 그 근본 원인에 대한 진단, 이에 대한 처방은 대학재정투자 담론의 확대를 위한 출발점이라고 할 것이다.

넷째, 정부 재정지원의 필요성과 대학의 자율성, 대학의 책무성 간의 관계에 대한 고민과 이를 토대로 한 정책 설계가 필요하다. 전문가 의견조사 전반에서 발견되는 중요한 특징 중 하나로서, 대부분 전문가들은 대학에 대한 정부의 적극적인 재정지원이 필요하고, 한편으로 대학의 자율성을 충분히 보장해야 하며, 그와 동시에 재정지원에 대한 책무성을 확보해야 한다고 보고 있었다.

이 과정에서 대학에 대한 과도한 개입과 통제, 불필요한 평가를 배제해야 한다는 주장이 다수 발견된다. 그러나 대학의 자율성을 보장하면서 책무성을 담보할 수 있는 적절한 장치가 과연 무엇인가에 대해서는 아직 구체화되지 못하였다. 일반론적으로 생각해보면, 재정지원이 이루어지고 그에 대한 성과를 평가한다면 그러한 과정에서 대학의 자율성은 일정 부분 제약이 불가피할 수도 있다. 결국 ‘재정지원과 그에 수반되는 책무성의 담보, 그럼에도 불구하고 침해할 수 없는 자율성의 영역이 과연 어디까지인지에 대한 상호 합의를 통해서만 구축’될 수 있다. 정부의 재정지원투자 및 관련 정책은 정부와 대학, 교수, 학생, 학부모 등 모든 주체들 간의 의사소통을 요한다.

다섯째, 국가의 대학재정투자에 대한 관점 및 인식의 확장과 대학재정투자 방식이 다각화될 필요가 있다. 지금까지 국가의 대학재정투자는 대표적으로 재정지원사업을 중심으로 진행되어 온 것이 사실이나 그것이 전부라고 볼 수는 없다. 이번 연구 결과를 살펴보아도 재정지원사업을 중심으로 한 세부적인 쟁점과 고려사항들에 대한 논의가 많았으나, 새롭게 대학의 자율성 보장과 책무성 담보의 측면, 지역균형발전 차원에서 대학과 지역의 연계 강화 등을 고려한 국가의 대학재정투자 논의들이 중요하게 등장하고 있는 것을 알 수 있다. 향후 국가의 대학재정투자 전략 및 개선에 있어서는 재정지원사업 위주의 협소한 접근에 변화가 필요함을 알 수 있다. 재정지원사업의 보완이 요구된다면 이에 대한 개선과 함께 국가의 고등교육기관에 대한 경상운영비 지원, 특수목적 분야에 대한 정부주도형 집중 투자 및 육성 등 국가의 대학재정투자를 보다 다각화할 필요가 있다.

마지막으로 이번 연구는 전문가들의 의견을 종합적으로 정리하여 제시했으나 도출된 결과에 대한 우선순위 등을 조사하지는 못했다. 후속 연구에서는 이번 연구에서 도출된 다양한 쟁점 및 결과에 대한 우선순위나 중요도 등을 최종적으로 조사･분석하여 핵심 쟁점들을 보다 분명하게 드러내고, 정책적 의사결정에 활용 가능한 구체적인 대안까지 제시할 필요가 있다. 또한, 후속 연구에서는 전문가 의견조사 결과를 대학관계자와 정부 부처 관계자, 교육계와 비교육계 
전문가 등의 다양한 기준에 따라 구분하여 비교･분석하는 것이 필요하다. 이를 통해 국가의 대학재정투자 쟁점에 대한 이해관계자 혹은 집단 특성별 입장 차이가 확인될 수 있기 때문이다.