코로나19 위기로 현 사회안전망의 포괄성 및 위기 대응성의 한계가 드러난바, 새로운 위험에 대비하기 위해 사회안전망 강화의 필요성이 제기되었다. 특히 근로 연령층 소득보장체계의 경우 고용ㆍ소득 충격에 대한 반응성이 강화될 필요가 있는데, 경제적 어려움에 직면한 근로연령층을 포괄하여 지원하려면 실업부조와 근로장려금의 강화가 필요하다는 것이다.

한국개발연구원(KDI)은 지난달 21일 이러한 연구분석 결과를 담은 보고서 〈코로나19 이후의 소득보장체계 구축방향〉(집필자: 이영욱 연구위원)를 KDI FOCUS 제111호로 발간했다. 

▶ 코로나19 위기를 겪으면서 경제적 어려움에 처한 저소득층을 지원하는 사회안전망인 소득보장정책에 빈 곳이 드러나 한계를 보였다. 실제로, 한시적 지원이 집중된 종업원이 없는 자영업자와는 달리 기존 제도의 혜택을 주로 받은 임시근로자의 빈곤개선효과는 평상시와 크게 다르지 않았다.

우리나라의 소득보장정책, 제대로 작동되고 있는 것일까? 주요 소득보장정책인 기초연금, 공적연금, 기초생활보장제도, 근로·자녀 장려금을 통해 점검해보았다.

먼저 소득보장정책이 빈곤층을 얼마나 포괄하고 있는지 살펴봤더니 65세 이상 고령빈곤가구에서는 기초연금의 포괄범위가 넓어 아무것도 받지 못하는 가구는 3%에 불과했다.

 

근로연령 빈곤가구는 근로-자녀 장려금의 수급 비중은 높지만 주요 소득보장정책 중 아무런 지원도 받지 못하는 비율이 30%로 고령층에 비해 사각지대가 넓은 것으로 나타났다.

소득보장정책으로 빈곤이 개선되는 정도도 달랐다. 고령빈곤가구는 이미 경제사정이 열악해서 기초연금, 기초생활보장 급여 등 소득지원을 받더라도 여전히 형편이 좋지 않은 비중이 상당한 것으로 나타났다.

반면, 근로연령층 빈곤가구는 소득지원으로 인한 빈곤개선효과는 낮았지만 평상시 어느 정도 생활을 영위할 수 있는 소득이 있어 소득지원 후에도 고령층에 비해 상대적으로 덜 빈곤한 편이었다.

그렇다면 코로나19와 같은 위기가 닥쳐 이들이 실직하거나 폐업하게 된다면 다시 일어설 수 있도록 소득보장정책이 적절한 지원을 제공하고 있을까?

근로연령층에 대한 소득지원정책을 분석해보았더니 지역실업률이 1%p 오르면 인구 당 실업급여 지출액은 연 52만원 증가했고 가구 단위에서도 실업급여를 받을 확률이 올랐다.

반면, 다른 소득지원제도의 경우에는 경제적 어려움에 대응한 지원이 관찰되지 않았다. 현재 소득보장체계는 실업급여를 중심으로 경기에 대응하고 있었다. 하지만, 고용보험 가입여부로 나눠서 다시 분석했을 때는 미가입 가구에서는 경기대응효과가 관찰되지 않았다.

전체 취업자 중 고용보험에 가입하지 않은 비중이 절반에 가깝다는 점을 보면 지원의 사각지대가 매우 큰 편이었다.

기존 사회안전망이 경제적 어려움에 대응해서 제 역할을 하지 못했음을 보여주며 이 지점이 코로나19 위기 때 드러난 한계이다.

한편, 소득보장정책은 소득지원 외에도 근로연령층이 다시 일할 수 있도록 이끌어 주는 역할도 하는데, 여러 정책을 연계했을 때의 효과는 어떨까?

기초생활보장 생계급여와 근로장려금을 연계해서 분석한 결과 만 원을 더 벌어도 실제 총소득은 300원만 늘어나는 시점이 있었다. 세금이 늘거나 소득지원 등 혜택이 줄어 일할 유인이 떨어지는 구간이 있다는 것이다.

2021년에 도입된 국민취업지원제도를 근로장려금과 연계할 경우에는 실업했거나 근로소득이 낮을 때 소득보장수준이 낮았다.

▶ 코로나19 위기 이후에는 소득불평등이 더 심해질 것이라는 우려가 있는데 보다 효과적인 사회안전망 개선, 어떻게 해야 할까?

이영욱 연구위원은 고령빈곤층의 경우 기초연금으로 인해 지원의 사각지대는 없지만, 빈곤의 심각성을 고려할 때 지원수준의 충분성이 확보되어야 한다고 지적했다. 이 연구위원은 다만 고령층 비중이 빠르게 증가하고 있기에, 재정의 지속가능성을 고려하여 노인빈곤 해소의 비용효과성을 높이는 방향의 정책설계가 필요하다고 제언했다.

이어 이 연구위원은 근로연령층에게는 경제적 상황이 악화됐을 때 지원하는 경기대응성을 강화할 필요가 있다고 진단했다. 한국형 실업부조가 최근 도입되었지만, 아직은 시행 초기 단계로 지원수준이나 기간이 좁은 편이다.

따라서 실질적인 도움이 될 수 있도록 취업지원서비스 내실화와 함께 미성년 자녀가 있는 구직자에게는 추가적인 지원을 제공하고 지원기간 연장 허용을 검토해야 한다고 주장했다. 또, 실직하지 않았더라도 빈곤한 근로빈곤층에 대해서는 근로장려금이 지급되지만, 1년에 한 두번 정도인 현재의 주기를 더 줄일 필요가 있다고 제언했다.

 

■ 보고서의 주요 분석결과와 제언은 다음과 같다.

• 코로나19 위기 및 그 이후의 소득불평등 심화 확대에 대한 우려는 포괄적인 사회안전망 재구축의 필요성을 제기한다.

• 코로나19 위기에 따른 시장소득 감소는 저소득가구에서 가장 크게, 장기간 관찰되고 있다.

• 현금지원의 2019년 동기 대비 빈곤감소 효과는 코로나19 대응 한시적 지원이 집중된 ‘고용원이 없는 자영업자 가구주 가구’에서는 뚜렷하게 증가한 반면, 한시적 지원이 적었던 ‘임시근로자 가구주 가구’에서는 관찰되지 않았다.

• 이는 경제적 어려움에 대응한 기존 소득지원의 빈곤감소 효과가 크지 않음을 시사한다.

• 수급대상이 넓은 기초연금으로 인해 고령 빈곤가구 대상 소득지원의 포괄성은 높게 평가된다.

• 고령 빈곤가구의 소득지원 이전 빈곤 정도가 심각하기에 기초연금 위주로 수급하는 경우 소득지원 이후에도 빈곤 정도가 가장 높은 수치를 보이고 있다.

• 근로연령층의 경우 평상시에는 스스로 생활을 영위하나, 경제적 어려움 발생 시 이에 대응할 수 있도록 지원하는 소득보장정책의 경기대응 효과가 중요하다.

• 지역 및 가구 단위 분석 결과, 소득지원제도 중 실업급여에서 지역별 실업률 상승에 따라 급여지출액 및 수급 확률이 증가하는 경기대응성이 관찰되었다.

• 실업급여를 중심으로 하는 전체 소득보장제도의 경기대응 효과가 고용보험 가입 이력이 있는 가구주의 가구에서는 뚜렷하게 관찰된 반면, 그렇지 않은 가구주의 가구에서는 관찰되지 않았다.

• 전체 취업자 중 고용보험에 가입하지 않은 비중이 49%라는 점은 기존 사회안전망이 경기대응 기능을 제대로 제공하지 못하였음을 시사하며, 이는 코로나19 위기 시 드러난 한계이다.

• 생계급여와 근로장려금 연계 시 생계급여 탈수급 직전 구간에서 한계세율이 97%까지 증가하여 자립 유인을 저해할 우려가 있다.

• 근로장려금과 국민취업지원제도 연계 시 근로 유인은 양호하나, 근로소득이 낮은 구간에서의 소득보장성이 낮게 관찰된다.

• 빈곤의 심각성을 고려할 때 고령빈곤층에 대한 지원의 충분성이 우선적으로 확보되어야 한다.

• 근로연령층 대상 소득보장체계의 경기대응성 강화를 위해서는 실업부조와 근로장려금의 강화가 필요하다.

• 한국형 실업부조인 국민취업지원제도의 취업지원 서비스 내실화와 함께 유자녀 가구에 대한 지원, 재산 기준 완화에 대한 고려가 필요하다.

• 근로빈곤층 지원의 경기대응성 강화를 위해 근로장려금의 지급 주기 축소와 재산 기준 확대를 고려할 필요가 있다.