한국교육개발원은 교육거버넌스의 대전환 시점에서 미래 교육체제로의 전환을 위한 대한민국 미래교육 10대 의제를 유형별로 선정하고 쟁점을 정리한 <미래교육체제 수립을 위한 유형별 주요 의제 분석> 시리즈를 발간했다.

이 시리즈는 국가교육위원회에서 초기 의제를 선정할 때 참조할 수 있는 의제 및 의제 관련 내용을 제공하기 위한 목적과 함께 교육제도와 정책 개발 및 개선의 패러다임을 국민참여형으로 전환하는 과정에서 사회적 협의를 진행하기 위한 기초 자료로 활용할 수 있도록 하기 위해 기획되었다.

‘미래교육체제 수립을 위한 유형별 주요 의제 분석 No. 4’로 발간된 이번 보고서 <한국 고등교육체제 재구축 방향과 과제>(작성자: 임후남·한국교육개발원/국가교육회의, 조옥경·한국교육개발원)는 현안으로 국민 관심이 높지만 해결책을 구하지 못하고 있는 유형의 과제 중 하나로 선정됐다. 

현재 한국의 고등교육 상황은 학령인구 급감과 기술･산업 환경의 급변, 코로나 팬데믹 등으로 인해 고등교육 위기가 심화되고 있고, 뉴 노멀 시대와 고등교육의 보편화 시대는 고등교육의 혁신과 변화를 요구하고 있다. 이에 따라 급격한 대내외 환경 변화에 대응할 수 있는 고등교육체제로의 전환 필요성이 제기되고 있다.

한국 고등교육체제는 현재 양적 측면에서 보편적 고등교육 단계에 도달했고, 사립대학 및 수도권 중심의 동종화･서열화 등을 특징으로 하고 있다. 주요 고등교육체제 개편 논의로는 구조조정·구조개혁 정책과 고등교육 지역생태계 구축 정책 등이 있다. 구조조정·구조개혁 논의로는 대학 구조개혁 정책, 부실대학 폐교, 저출산에 따른 양적 구조개혁 등이 있으며, 고등교육 지역 생태계 구축 논의로는 지방대학 육성 정책 및 지역과 대학, 대학 간 상생·협력 촉진 정책과 함께 대학 통합네트워크 체제 구축 논의 등이 있다.

보고서는 고등교육체제 개편을 위해서는 고등교육의 가치와 전략, 개편 방향에 대한 논의가 선행될 필요가 있다고 전망했다. 그리고 향후 고등교육체제 개편과 관련한 주요 과제로 △ 고등교육기관 기능·역할 재정립 및 상생·발전 생태계 구축 등을 통한 고등교육체제 재구조화, △ 사립대학의 혁신 및 공공성 제고 기반 구축을 통한 사립대학의 공공성 강화, △ 지역균형발전을 위한 대학-지역사회 연계 강화를 통한 지역 혁신·발전 허브로서의 고등교육체제 구축 등을 제시했다.

 

■ 고등교육체제 개편의 가치와 전략

▶ 미래 고등교육체제가 추구해야 하는 가치 탐색

○ 교육적 성장의 가치
교육적 성장의 가치는 두 가지 측면에서 의미를 가짐. 하나는 대학이 학생의 교육적 성장을 중요시해야 한다는 의미에서이고, 다른 하나는 이와 관련하여 대학이 교육 기능과 역할을 재정립하고 변화를 모색해야 한다는 의미에서 그러함. 

○ 다양성의 가치
대학의 고유한 역할과 기능을 수행하는 과정에서 다양성을 수용하고 증진하기 위해 노력해야 함. 학생 구성의 다양성 확보를 위해 입시제도를 어떻게 변화할 것인지. 학생의 다양성을 학습과정에서 어떻게 수용하고 활용할 것인지, 교육과정 개발 및 운영 시에 학생의 다양한 요구를 어떻게 반영할 것인지 등의 문제에 대해 어느 때보다 적극적인 노력이 요청됨. 

○ 지속가능성의 가치
지속가능성은 연계와 균형을 중요시하고, 시간적으로 현재와 미래, 공간적으로 국가적 또는 공동체적, 나아가 전 지구적 관점을 중요시함. 한국 고등교육체제가 지속가능성의 가치를 추구한다는 것은 개별대학이 현재의 성과만을 추구하지 않고, 미래 세대의 성과, 전체 사회, 전 지구적 요구까지도 고려하고 배려야 함을 의미함. 

○ 공공성의 가치
공공성의 개념 정의가 모호하고 추상적인 만큼 고등교육체제가 추구하는 공공성에 대해서도 강조점이 다른 의견이 존재함. 고등교육에 대한 국가적 책임과 관리를 강조하는 입장도 있지만, 고등교육체제의 공공성 가치는 고등교육의 공적 가치와 대학의 사회적 책임을 강조하는 것임. 고등교육의 보편화는 고등교육의 공적 가치를 제고를 요구함. 

▶ 고등교육체제 개편의 전략 탐색

○ 특성화 전략
특성화 전략은 고등교육기관의 다양화 및 재구조화, 고등교육 기관의 기능 분화, 비교 우위 분야의 선택과 집중 등을 포괄함. 새로운 고등교육체제가 지향하는 교육적 성장, 다양성의 가치를 실현하는 데 특성화 전략이 유효할 것임. 

○ 수요자 중심 전략
고등교육의 주요 수요자는 학생임. 학생과 함께 기업으로 대표되는 지역사회 또한 주요 수요자임. 대학은 학문 후속세대를 양성하는 학문공동체이면서 직업 준비교육을 제공하는 기관임. 대학 내 학문주의 대 직업주의(실용주의) 논쟁이 지속되어 왔지만 더 이상 유의미하지 않음. 보편화된 고등교육체제에서 어느 하나의 가치도 무시할 수 없음. 

○ 건전성 전략
부정과 비리, 부실한 경영 등으로 인하여 더 이상 대학으로서 유지, 운영되기 어려운 대학들이 있음. 이른바 한계대학 또는 부실대학들의 경우, 대학 운영의 건전성을 확보하지 못함. 새로운 고등교육 체제로의 개편 시에 건전성의 전략이 중요하게 고려되어야 함. 

○ 균형발전 전략
한국 고등교육은 학위, 교육 프로그램의 특성 등에 따라 수직적, 수평적 분화 및 특성화 체제를 이루고 있음. 그러나 개별대학의 여건과 성과 등은 대학 간, 지역 간 차이가 큼. 격차가 심화되면서 불균형 문제를 넘어서 서열적 구조가 고착되고, 이로 인한 여러 가지 문제가 발생함. 이러한 격차는 교육의 불평등 및 형평성 관점에서 해소 방안이 모색되어야 하고, 지역대학 활성화를 통한 지역혁신 및 지역발전이 모색될 필요가 있음.

 

■ 고등교육체제 개편의 방향

○ 현 고등교육체제의 한계
한국 고등교육체제는 4년제 일반대학 중심, 사립대학 중심의 서열구조를 특징으로 함. 정책적 노력에도 불구하고 동형화로 인하여 특성화된 체제를 구축하지 못함. 대학 내부적으로는 학과 간, 전공 간 교류 및 협력이 용이하지 않고, 소규모 학과체제로 인한 통합적이고 유연한 교육서비스 제공이 어려움.

○ 수요자 중심의 유연하고 포용적인 체제 구축 필요
전문가들은 ‘미래 고등교육은 무엇보다도 공급자 중심에서 수요자 중심(학생 중심)으로 전환되어야 한다고 봄. 학생이 지식을 습득하는 것을 넘어서 살아가는 능력, 기본적인 학습역량을 갖추고 지식 전문가로서 지식을 창출할 수 있어야 함. 대학에서의 교육은 학생 개인의 교육적 성장과 발달을 지원하고, 사회에 대응하기보다 선도하는 것이어야 한다는 것임. 

○ 고등교육체제의 패러다임적 혁신과 전환 필요
대학의 기능과 목적의 확장, 다양화가 요구되고 있고, 전통적인 교육 기준과 가치의 변화가 동반되어야한다는 의견이 지배적임. 미래에도 고등교육의 보편화 과제는 여전히 유효하고, 이러한 과제와 함께 급속한 사회변화를 어떻게 수용하고 대응할 것인가의 과제가 남아 있음. 

 

■ 고등교육체제 개편의 과제

▶ 고등교육체제 재구조화: 기능과 역할 재정립을 통한 고등교육체제 효율화 및 상생･발전하
는 고등교육 생태계 구축

○ 고등교육기관의 역할·기능 재정립 및 재구조화 검토 필요
4년제 일반대학 중심의 구조는 이미 변화가 시작되고 있음. 수여 학위의 수준과 교육 특성을 기준으로 하는 고등교육 단계의 학제를 벗어난 기관들이 설립･운영되고 있고, 기존 고등교육기관의 변화와 혁신도 관찰됨. 전문대학은 2년제 전문학사 직업교육 기관에서 전문학사, 학사, 전문기술석사 등 다양한 학위 수여가 가능한 직업교육기관으로 변화하고 있음. 

임연기 외(2015; 재인용 박병영 외, 2019: 112-113) 연구에서는 한국 고등교육기관 유형별 개선 및 발전과제를 다음과 같이 제시하고 있음.

고등교육법 이외에 타 법령에 의거 설립된 고등교육기관이 다수 존재하고, 법령상의 규정과 고등교육기관의 실제가 상이함. 급변하는 사회변화에 대응할 수 있는 고등교육체제 수립을 위하여 고등교육기관의 기능과 역할을 재정립하고 이를 법령에 반영하려는 노력이 필요함. 

○ 프로그램 단위 구분, 소수 대학 및 전문대학의 재구조화 검토 필요
미래 기관을 단위로 하는 유형 구분이 무의미해질 것이라는 전망과 함께 프로그램 단위의 구분 검토가 필요함. 단기 비학위과정(자격증 연계/자격증 무관), 준학사과정, 전문기능학위과정,학사과정, 석사학위과정, 박사학위과정 등으로 구분하고, 어떤 프로그램의 비중이 높은가에 따라 전통적 기관유형을 병행하는 방안이 제시되기도 함. 산업대학, 기술대학, 사내대학 등들 대학을 포함하여 전문대학과 기능대학(폴리텍)의 역할 재정립 및 통합화 등이 요청됨. 

○ 고등교육기관으로서의 기능 수행이 어려운 대학들에 대한 조치 마련 필요
학령인구 감소로 인한 위기가 더욱 커질 것으로 전망되는 가운데, 재정지원제한대학, 부실대학, 한계대학의 퇴출 및 그에 따른 사후 조치 등이 마련될 필요가 있음. 한계대학 관련 정책 추진과 관련하여 배상훈 외(2014)의 연구에서는 시장원리에 맡기는 방안과 적극적 퇴출 경로 마련을 통한 자발적 퇴출 유도 방안이 제시됨. 두 가지 방안이 가지는 장점과 단점은 아래 표와 같음.

통폐합, 기능전환, 폐교 등의 조치가 가능하고, 각 조치별 사후관리 방안이 마련되어야 할 것임. 폐교의 경우, 학교법인 해산, 학교 폐쇄 등에 대한 합리적인 법 근거 마련이 시급함. 

○ 상생･발전하는 고등교육 생태계 구축 필요
현재 대학의 동종화 및 획일화 심화는 유사한 성격의 대학 간 소모적 경쟁과 서열 격화를 야기하고 있고, 이는 고등교육체제가 학생과 사회의 변화 및 요구에 부응하는 효과적이고 효율적인 고등교육을 추진하고 있지 못하다는 비판으로 이어지고 있음.

이제 한국 고등교육체제는 경쟁체제를 극복하고 공유･협력체제로 전환되어야 함. 최근 정부의 주요 정책 및 재정지원사업 등에서 공유대학이 부상하고 있음. 상생･발전하는 고등교육 생태계, 공유성장형 고등교육체제 구축과 관련하여서는 단기적, 일회성 사업적 접근보다는 연계･협력 수준부터 연합, 통합까지 다양한 수준의 논의를 검토하고 장기적이고 체계적인 국가 정책 로드맵 설계를 통해 단계적으로 접근하는 것을 검토해 볼 필요가 있음. 

▶ 사립대학의 공공성 강화: 사립대학의 혁신 및 공공성 제고 기반 구축

○ 고등교육의 대부분을 담당하고 있는 사립대학의 공공성 제고 방안 검토 필요 
미래 고등교육체제에서도 여전히 사립대학의 역할을 무시할 수 없고, 이들 대학이 건전한 경영을 통해 고등교육에 대한 사회적 책임을 맡도록 할 필요가 있음. 부정･비리 대학, 한계대학은 퇴출의 대상이지만 그 밖의 다수의 사립대학에 대해서는 공공성을 강화하고 공적 투자를 확대함으로써 한국 고등교육의 질을 제고하고 사회･경제 발전에의 공헌을 기대할 수 있음.

공영형 사립대학 정책은 2021년 사립대학 투명성･공공성 강화를 위한 사학혁신 지원사업으로 추진되고 있음. 공영형 사립대학 육성정책은 재정지원과 함께 대학 거버넌스 혁신(이사회 구성방식의 변화, 재정위원회 도입 등)을 요건으로 한 것임. 그에 비해 사학혁신 지원사업은 한시적 보조금 사업으로 시범사업의 성격이 강함. 

공영형 사립대학 육성을 위하여 현재의 사학혁신 지원사업을 확대, 내실화하는 한편, 보조금 사업의 한계를 극복하기 위해 보다 근본적인 해결 방안 모색이 요청됨.

○ 사립대학의 국공립대 전환 필요성과 가능성 검토 필요
사립대학의 운영구조를 공영화하는 데에서 그치지 않고 국립 또는 공립으로의 전환에 대한 주장도 제기됨. 사립대학의 공립화 및 고등교육의 무상교육의 근거는 고등교육의 보편화, 고등교육의 공적 효과, 지역(균형)발전 등임. 사립대학 진학을 국･공립대학의 수용 능력 한계로 인한 소극적 선택 결과로 보고, 이는 상대적으로 열악한 교육 여건 속에서 고액의 등록금을 부담하게 되는 수익자부담의 원칙의 문제를 지적하고 있음. 이러한 원칙은 균등한 교육받을 권리의 침해라는 주장임. 사립대학을 보다 적극적으로 공립화할 필요가 있다는 주장임.

▶ 지역 혁신 및 발전 허브로서의 고등교육체제 구축: 지역 균형발전을 위한 대학-지역사회
연계 강화

○ 지역 공동체 위기를 극복하기 위한 지역 혁신･발전 주체로서의 고등교육체제 구축 필요
대학은 지역에 소재하고 지역의 발전을 위해 기여, 공헌해야 함. 대학의 지역사회와의 교류･협력은 지역사회의 발전만을 위한 일방향적 문제가 아니라 대학의 지역화는 곧 대학이 스스로의 역량을 키워 경쟁력을 갖게 되는 일임. 대학의 지역화, 지역혁신을 위한 고등교육체제의 개편이 중요해지고 있음.

지역의 위기가 대학의 위기이고, 대학의 위기가 곧 지역의 위기로 인식되고 있음. 지방 또는 지역 대학의 경쟁력(역량, 혁신역량)을 강화하기 위한 재정지원사업이 꾸준히 이어져 왔고, 최근에는 지역사회 단위의 산학(연) 협력을 강화하는 방향으로 변화되어 옴. 지역 내 네트워킹 또는 파트너십 구축 및 강화의 중요성이 강조됨. 

○ 고등교육에 대한 지방자치단체의 역할과 기능 강화, 중앙정부와 지방자치단체와의 역할 분담 필요
중앙정부 차원의 정책 추진이 확대되는 가운데, 지자체의 대학 협력 지원 사업도 꾸준히 증가해 옴. 육성지원 계획은 대부분 중앙정부 차원에서 수립･추진되었지만, 시도별 지방대학육성협의회를 구성 및 운영하고, 지방자치단체로 하여금 기본계획 수립과정에 참여토록 함.

지자체의 재정지원사업은 중앙부처 대응 투자사업과 자체 사업으로 추진되었는데, 사업수에서는 별다른 차이가 없으나 지원금액은 자체 사업이 더 많음. 산학협력과 비산학협력으로 나누어 살펴보면, 산학협력의 경우, 교육훈련, 연구기술개발, 인프라 구축 등의 사업목적에, 비산학협력의 경우, 대학운영지원(도립대학 등), 장학금, 주민 평생교육, 과학교육, 외국어교육 등의 사업목적에 재정지원이 많이 이루어짐. 

지방자치단체의 고등교육재정지원 총액은 전체 지원금액의 약 3%(2014년)를 넘지 못함. 많은 지자체의 경우, 단순 재정지원을 통한 하향적, 권위적, 통제적 역할 수행에 그침. 고등교육에 대한 지자체의 책임을 강화하고, 고등교육재정지원에 대한 중앙정부와 지자체의 역할 분담이 필요함. 지역 균형발전과 지역인재 육성을 위해서는 지역대학과 지역사회의 연계가 가장 중요하고, 지역대학에 대한 지원체제를 지방자치단체 중심으로 개선할 것이 제안됨. 중앙정부의 역할을 기본계획 수립, 불균형 조정, 네트워크 구축 등에 한정하고, 지역대학에 대한 실질적인 지원은 지자체가 담당해야 한다는 것임. 

○ 지자체-대학 협력 기반 지역혁신사업을 통해서 본 성공 요건과 주요 과제
2020년 시작된 지역혁신 플랫폼 사업은 지역인재의 양성, 취업(고용), 지역 정주로 이어지는 선순환 체계를 구축하기 위해 지자체와 대학, 그리고 지역내 유관기관들 간의 견고한 협력체제 구축을 특징으로 함. 지자체의 리더십과 대학 간 협력이 성공의 관건이 될 것으로 전망됨. 지자체의 전담조직 구성 및 인력 확충, 대학의 개방 및 공유･협력 노력, 지역 내 연구소 또는 산업체의 적극적 동참 등이 요청됨. 지자체, 대학, 유관기관들 간의 긴밀하고 지역 특화된 협력 체제 구축이 중요함. 일회성 사업 추진에 그치지 않고 대학의 체질적 변화가 필요함. 사업 수행 결과의 지속가능성을 확보하려는 노력이 필요함.