동북아역사재단(이사장 김도형)은 최근 연구총서 100호로 <독도 영토주권과 국제법적 권원>을 펴냈다. 이 책은 ‘독도 주권’을 학제적으로 조명한 재단 독도연구소의 세 번째 학술서이다. 도시환 재단 연구위원을 비롯해 송휘영 영남대 독도연구소 연구교수, 최철영 대구대 법학부 교수, 이성환 계명대 국제지역학부 교수, 강병근 고려대 법학전문대학원 교수, 김동욱 한국해양전략연구소 연구위원 등 총 6명의 전문가들이 집필진으로 참여했다.
독도는 한국 영토주권의 상징으로서, 역사적·지리적·국제법적으로 명백한 우리 고유의 영토이다. 그러나 우리 독도 주권에 대한 일본의 도발은 계속되고 있다. 1952년 1월 18일 한국 정부의 평화선 선언 이래 한국의 독도주권을 침탈하기 위한 일본의 불법적인 영유권 주장의 본질적 토대는 일제식민주의에서 비롯된다.
특히 2020년 재개관한 일본의 영토주권전시관이 영토인식을 보여주는 역사자료를 배제한 채 행정관할 자료 전시를 중심으로 국제법상 합법적 지배를 강조하고 있는 점에 주목하게 된다. 일본의 주장은 1905년 무주지선점론에서 시작하여, 17세기 고유영토론을 거쳐 1951년 샌프란시스코강화조약으로 전환해 왔다. 이어 일본 정부는 한국의 독도주권을 인정한 1696년 에도막부의 도해금지령과 이를 승계한 1877년 메이지 정부의 태정관지령을 의도적으로 은폐하고, 국제법적 논거를 강화해 왔다.
그러나 일본의 독도영유권 주장 자체가 자신들이 강변해온 국제법상 시제법 법리에서도 오류가 분명하기에 이를 극복하고자 1965년 한일어업협정 체제와 일본 정부의 일방적 파기 및 1998년 신한일어업협정 체제의 3단계 장기전략 정책프레임을 구축하고 동시에 국제법상 권원 강화 정책으로 전환하고 있다. 이것은 임의관할을 원칙으로 하는 ICJ(국제사법재판소) 제소의 관철과 승소를 위한 고도화된 전략이라 할 수 있다.
이러한 문제의식 하에 진행된 이 연구는 ‘독도 영토주권과 국제법적 권원’이라는 대 주제 아래 역사적인 시점에서 시계열상의 오류와 국제법적 법리에서 시제법상의 한계로 인해 독도 침탈의 합법화 수단에 불과한 일본의 독도영유권 주장을 국제법적 권원에 대한 법리적 타당성 차원에서 검토하고 있다. 국제법상 권원(title)이란 영토주권(territorial sovereignty)과 관련하여, 단순히 문서상의 증거에 국한 되지 않고 권리의 존재를 확립할 수 있는 모든 형태의 증거와 그러한 권리의 현실적 연원을 모두 포함하는 개념이다. 즉 권원이란 영토주권의 존재를 확립하는 증거와 그러한 권리의 근거 모두를 의미하는 것으로, 정당하고 적법한 권원이 결여된 권리는 성립할 수 없으며, 적법한 권원이 결여된 일본의 독도영유권 주장은 한국의 독도주권에 대한 불법침탈 도발인 것이다.
제1장 ‘독도주권 수호정책과 국제법적 권원’에서는 1952년 한국 정부의 평화선 선언 이래 본격적으로 제기된 일본의 독도영유권 주장과 관련하여 우리 정부의 독도주권 수호정책의 전개 과정을 1965년 한일어업협정 체제와 일본 정부의 일방적 파기 및 1998년 신한일어업혐정 체제로 구분하여 검토한다.
도시환 연구위원은 한국의 독도주권을 침탈하기 위해 일본이 제기하는 영유권 주장의 본질적 토대는 제국주의 침략노선의 근간인 일제식민주의에서 비롯된다는 점을 규명한다. 일본은 한국의 독도주권을 인정한 1696년 에도막부의 도해금지령과 이를 승계한 1877년 메이지정부의 태정관지령을 의도적으로 은폐하였다. 뿐만 아니라 1905년 무주지선점론에서 시작하여, 17세기 고유영토론을 거쳐 1951년 샌프란시스코강화조약 승인론으로 이어진 과정 자체가 일본이 강변해온 시제법의 법리에서도 오류로 점철되어 있기 때문이다. 그러한 전제에서 일본의 ICJ를 비롯한 국제재판소 제소에 대응하기 위한 우리 정부의 유엔해양법협약상 강제관할 배제선언이 갖는 국제법적 효력을 중점적으로 분석한다. 일본은 자국 논거의 빈약함을 극복하기 위해 3단계 정책프레임 외에 한국의 외환위기 국면에서 한일어업협정의 일방적 파기 전략을 활용하고, 본원적·역사적·조약적 권원으로 귀결되는 국제법적 논거를 강화해 궁극적으로 국제재판소에 회부하려는 고도화된 전략을 펴고 있다. 이에 우리 정부는 일본 정부가 일제식민주의에 입각하여 제기했던 1954년 ICJ 제소 시도 선례에서 이미 천명한 확고한 독도주권 수호 의지를 제고하는 장기․종합․체계적 정책방안의 수립이 긴요함을 강조한다.
제2장 ‘고유영토론과 역사적 권원 인식의 한계’에서는 일본 정부가 2008년 이후 견지하고 있는 ‘죽도(독도)는 역사적으로나 국제법상으로 일본 고유의 영토’라는 주장의 근거인 ‘고유영토론’의 타당성을 검토한다.
송휘영 교수는 이와 관련하여 일본 측 관찬사료를 통해 역사적으로 일본의 독도 인식이 어떠했는가를 규명한다. 우선 17세기에 울릉도 도해를 시도했던 오야·무라카와 양가의 기록과 메이지 시기의 문서를 보면, 독도를 울릉도의 부속섬으로 인식하고 있었다. 요시다 쇼인의 문서에서도 죽도(울릉도), 대판도(댓섬), 송도(독도)를 합하여 죽도(울릉도)라고 칭했던 것이 확인된다. 또한 해도, 수로지, 수로잡지 등 해군성 사료와 죽도고증, ｢일본외교문서｣, ｢조선국교제시말내탐서｣ 등 외무성 사료에서도 송도(독도)와 죽도(울릉도)는 겐로쿠 시기 ‘죽도일건’에 의해 이미 일본의 영역 밖으로 인식하고 있었던 것으로 분석하였다. ｢조선국교제시말내탐서｣에서 ‘죽도와 송도가 조선의 부속이 되어있는 경위’를 조사하여 보고한 것도 겐로쿠 시기 쓰시마번의 대조선 관계 문서를 검토한 결과 이루어진 것임을 알 수 있다. 다시 말해 근세 및 근대 일본 측의 사료를 통해 보면 독도는 일본 영역 밖이며, 조선의 영토로 인식하고 있음이 명확하다. 따라서 국제법상 권원으로서 일본의 독도에 대한 ‘고유영토론’은 성립될 수 없음을 지적한다.
제3장 ‘무주지 선점론과 국제법적 권원에 대한 평가’에서는 일본이 독도를 자국 영토라고 주장하는 근거인 ‘무주지’와 ‘선점’이라는 개념을 국제법적 권원에서 평가한다.
최철영 교수는 독도가 무주지라는 일본 주장의 근거로서 시마네현 오키섬 주민인 나카이 요자부로(中井 養三郎)가 강치포획 사업을 독점하기 위하여 1904년 9월 내무, 외무, 농상무 3대신에게 제출한 량코섬 영토편입 및 대여 청원(リャンコ島領土編入並貸下願)을 분석하였다. 그러나 일본 정부가 량코섬 대하원에 제출한 사인(私人) 어부 나카이 요자부로의 주장을 기초로 1905년 각의결정을 통해 독도가 무주지라고 인용하고, 독도 주변 수역에서 강치잡이와 이를 위한 나카이의 임시 어사 설치를 국제법상 국가의 선점 행위로 간주한 편입결정은 국제법상 인정될 수 없는 사실행위에 대한 법적 판단에 불과한 것이라고 지적하였다. 일본의 각의에서 독도를 무주지로 결정하기 이전에 생성된 17세기 울릉도쟁계 관련 조일간 외교문서와 1877년 일본 태정관지령은 독도가 선점의 대상인 무주지나 일본 영역이 아니라는 사실을 명확하게 보여주기 때문이다. 『세종실록』「지리지」(1432), 『신증동국여지승람』(1531), 『만기요람』(1808) 등 관찬서상의 기록과 ‘대한제국 칙령 제41호’(1900)를 통한 입법관할권 행사 등은 우리나라가 20세기 이전에 이미 독도에 대한 최초의 발견과 선점이라는 시원적 권원에 기초하여 사실상의 실효적 지배 행위를 하고 있었음을 입증하는 것으로 평가한다.
제4장 ‘샌프란시스코 강화조약의 국제법적 권원과 독도’에서는 일본의 독도영유권 주장이 최종적으로 샌프란시스코 강화조약으로 귀결됨에도 조약상에는 독도영유권에 대한 언급이 없다는 점에서 독도의 지위관련 해석문제를 검토한다.
이성환 교수는 샌프란시스코강화조약의 해석과 관련하여 1699년의 도해금지령, 1877년의 태정관지령 등을 비롯한 그 이전의 쟁점들을 보조 수단(supplementary means)으로 고찰한다. 일본은 1693년부터 조선과의 외교 교섭을 진행했고, 독도와 울릉도에 대한 조선의 영유권을 인정한 1699년 도해금지령은 실질적인 조약의 의미를 가진 외교적 합의였으며, 일본은 그 이후 이 합의 이행 의무를 다한 것으로 분석한다. 1877년 메이지 정부는 1699년의 조일 간 합의를 태정관지령이라는 국내법령으로 수용하였다. 이성환 교수는 1699년의 조일 간 합의와 태정관지령을 포괄하여 조일국경체제로 평가한다. 이 체제는 1890년 메이지 헌법 제76조상 “이 헌법에 모순되지 않는 법령은 모두 준유의 효력을 가진다”는 규정에 의해 그 이후에도 계속 효력을 유지해간다. 따라서 1905년 일본의 독도 편입을 유효한 것으로 간주한 러스크 서한을 전제로 샌프란시스코강화조약 제2조 (a)항에 근거로 독도에 대한 영유권이 확립되었다고 하는 일본의 주장은 성립하지 않는다고 강조한다.
제5장 ‘강화조약 내 영토조항의 국제법적 권원 분석’에서는 샌프란시스코 강화조약이 제2차 세계대전 후 체결된 평화조약으로서 패전국 일본의 영역을 간접적으로 규정하는 근거로 자주 활용되고 있음에도 그 규정의 모호성으로 인해 동북아시아 지역 내 갈등의 원인이 되고 있는 점에 문제를 제기한다.
강병근 교수는 그러한 전제에서 제2차 대전 후 체결된 평화조약으로서 샌프란시스코강화조약과 이탈리아강화조약상의 영토조항에 대해 국제법적 권원을 비교하여 분석한다. 이태리강화조약은 패전국 이태리의 전쟁 책임을 명시하고 이탈리아가 폭력에 의하여 탈취한 영역을 모두 박탈한다는 취지를 자세히 규정하고 있는데 비해 샌프란시스코강화조약의 영토조항은 제2조 단 한 개의 조문임을 지적한다. 한일관계에서 일본은 샌프란시스코강화조약 제2조 규정을 근거로 대한민국이 일본에서 분리독립했다고 주장하며, 한반도 침략을 부인할 뿐만 아니라, 제2조 (a)항을 편의적으로 해석하면서 자신에게 독도영유권이 있다고 주장한다. 그러나 1965년 국교수립 이후 대한민국과 일본의 관계는 소위 ‘샌프란시스코강화조약의 틀’에 따라야 한다는 일본 최고법원의 판결이 있지만, 이 역시 지역관습법의 효력을 갖는 것으로 오해한 결과이다. 동북아 지역 내 평화와 번영을 위해서 관련 국가들의 양자 및 다자관계를 통하여 샌프란시스코강화조약의 미비점을 명확히 규정하여 개정하거나 근본적으로는 폐기할 것을 제안한다.
제6장 ‘독도주권의 국제법적 권원과 관리방안’에서는 우리나라의 “독도에 대한 영유권 분쟁은 존재하지 않으며, 독도는 외교적 교섭이나 사법적 해결의 대상이 될 수 없다”는 견해를 중심으로 독도주권의 권원 관리방안에 대해 검토한다.
김동욱 연구위원은 이와 관련하여 한일 간 문제가 되었던 사안에 대해 유엔해양법협약의 관점에서 분석을 시도하였다. 1952년 1월 18일 이승만 대통령이 ‘평화선'을 선포한 후 일본 어선의 나포 이래 일본은 1954년 국제사법재판소(ICJ)에 독도 문제를 회부할 것을 제의했고, 1962년과 2012년에도 사법적 해결을 제의하였던 사실을 지적한다. 독도를 둘러싸고 한일 간 여러 갈등사례가 지속되고 있다는 것이다. 예컨대, 2006년 일본 해상보안청 선박의 독도 인근 해역 수로조사 사건, 2008년 우리 정부의 독도 해양과학기지 건립 시도, 2014년 우리 정부의 독도 입도지원센터 건립 시도, 2018년 조난상태의 북한 선박을 구조 중인 한국 군함에 대한 일본 해상 초계기 저공비행 사건 등이다. 그러한 전제에서 독도는 대한민국의 영토이며, 대한민국이 확고한 주권(主權)을 행사하고 있으므로 독도에 대한 권원을 강화한다는 명분으로 지나치게 과도한 시설물의 설치는 경계할 필요가 있다. 일본이 영토문제가 존재하지 않는다는 센카쿠 제도와 수복되어야 할 영토라는 북방 도서와는 달리 독도는 한국이 실효적으로 지배하고 있다는 점에서 국제법적 권원에 입각한 장기적이고 객관적인 관리정책이 필요함을 지적한다.
이 연구는 한국 영토주권의 상징으로서 독도주권에 대한 국제법적 권원과 관련하여 역사학, 국제법, 국제정치학 등을 포괄하는 학제 간 연구로서 일본 정부가 일제식민주의에 입각하여 제기했던 1954년 ICJ 제소 시도 선례에서 우리 정부가 이미 천명한 확고한 독도주권 수호의지를 제고하는 장기·종합·체계적 정책방안 수립에 활용될 수 있다.
우리 정부는 역사·지리·국제법적으로 명백한 권원에 입각하여 입법·행정·사법적으로 확고한 독도주권 수호정책을 수립·시행하여 독도가 부여한 역사적 소임과 과제를 완수해 나가야 할 것이다. 아울러 한국의 독도주권을 침탈하는 일본의 독도영유권 주장은 식민제국주의 시대의 ‘폭력과 탐욕’에 의해 약탈한 영토의 포기라는 가장 기본적인 전후 청산과 배치될 뿐만 아니라 또한 식민제국주의 침략의 미화하는 데서 더 나아가 역사적 진실과 정의를 부정하는 것이다. 이 책의 편찬책임자 도시환 독도연구소 연구위원은, “국제법을 앞세운 일본의 독도영유권 주장의 오류를 국제법 권원을 통해 규명함으로써, 21세기 동북아 평화공동체를 향한 일본의 진정한 역사적·국제법적 책무의 수행을 촉구함과 아울러 그러한 토대의 구축에 기여할 수 있기를 기대한다.”고 말했다.
