대학은 국가 성장의 핵심동력으로 인재양성과 지식 창출을 통해 미래사회에서의 지속가능성을 보장하는 기제로 그 중요성이 더욱 강조되고 있다. 4차 산업혁명과 초연결사회로 진입한 대전환 시기를 맞이하여 각국에서 사람에 대한 투자와 고등교육에  대한  투자를  앞다퉈  실시하고  있는  것은  고등교육의  중요성을 증명하는 현상일 것이다.

그러나 고등교육이 최근 새로운 도전에 직면해 있다. 생산인구 감소, 인공지능 보편화로 인한 일자리 감소, 포스트 코로나와 뉴노멀 시대로의 진입은 새로운 산업지형을 형성하면서 신성장체제 구축의 시급성과 중요성을 알리는 시그널로 작용하고 있다. 특히 우리나라는 학령인구 감소로 인한 한계대학 증가와 이로 인한 지역소멸의 가속화에 따라 그 영향력을 최소화하면서 새로운 도전에도 대응해야 하는 어려운 상황에 직면해 있다. 

이러한 사회･경제적 변화는 고등교육의 역할과 기능을 기존의 교육, 연구, 사회봉사를 넘어 경제발전 기여에 대한 영역으로 확대했으며, 특히 지역에서의 역할, 고등교육에 대한 지역의 참여와 지원 등에 주목하게 한다. 이러한 점은 기존의 방식을 탈피하여 고등교육에 대한 확대된 관점에 근거하여 중앙정부와 지방정부가 함께 전략적 투자를 고민해야 함을 의미한다. 

이에 한국교육개발원은 그동안 중앙정부가 주체가 되어 대학의 교육 및 연구 기능 제고에 주력했던 방식을 전환하여 지방 정부 및 기업, 지역사회의 다양한 주체들이 대학과 협력하여 지역경제 발전을 통해 균형발전에 기여할 수 있는 고등교육 투자 방안을 모색한 연구보고서 「대학의 지역경제 파급효과 제고를 위한 정부의 고등교육 투자 방안」(연구책임자: 서영인·한국교육개발원)을 발간했다.

이 연구의 구체적인 목적은 첫째, 대학의 지역경제 기여도를 파악하여 중앙정부 및 지방정부의 고등교육 투자 근거 마련, 둘째, 국가 수준의 고등교육재정 확보 근거 도출, 셋째, 정부와 대학에 학령인구 감소에 대응하는 정책적 판단 근거 제공, 넷째, 사회적 공기(公器)로서 대학의 사회·경제적 가치와 효용성 제고 방안 마련 등이다. 

연구는 국가 균형발전과 고등교육 투자 극대화라는 2대 미션을 달성하기 위해 크게 5개 기본 방향을 설정했다. 기본 방향은 첫째, 중앙정부의 고등교육 투자 방향 재설정, 둘째, 지방정부의 고등교육 투자 여건 개선, 셋째, 대학-지방정부 간 연계 협력 강화, 넷째, 권역･지역별 고등교육 투자 전략적 차별화, 다섯째, 중앙･지방정부 고등교육 투자 성과관리 강화이다. 기본방향에 따른 6개의 추진 방안은 ① 중앙정부의 고등교육 투자 기반 구축, ② 교육부의 고등교육 투자 정책 개선, ③ 지방정부의 고등교육 투자 시스템 개선, ④ 고등교육 행･재정 권한의 지방분권화, ⑤ 고등교육 투자의 전략적 차별화, ⑥ 고등교육 투자 성과관리 강화이다. 정부의 고등교육 투자 방안의 제도적 수립을 위해 관련 법령 제･개정(안)으로는 지역 고등교육기관 지원 특별법 제정과 각종 교육 관련 법령 개정 및 방향 설정을 제시했다. 세부 추진 방안별로는 추진 시기를 단기(2022~2023년), 중기(2024~2026년), 장기(2027년~)로 구분하고 추진 주체에 따른 정책 추진 로드맵을 제시했다. 

보고서는 연구 결과를 바탕으로 정부의 고등교육 투자 확대 방안을 위한 제언으로 첫째, 지방정부의 고등교육 재정지원 현황 파악의 정확성과 검증을 위한 주기적인 투자 실태 모니터링 필요, 둘째, 대학의 지역경제 파급효과를 파악할 수 있는 모형과 시스템 개발 연구 필요, 셋째, 대학의 경제발전 기여도를 보다 전문적으로 정확하게 파악할 수 있는 평가영역과 지표, 그리고 효율적인 평가기법의 연구･개발 등을 제시했다.

 

【연구 요약】

1. 결론

우리나라 고등교육은 인구감소와 저성장에 대한 우려 그리고 급속히 다가오는 미래에 신속히 대응해야 하는 이중의 과제에 직면해 있다. 그동안 인재육성을 통해 국가와 경제발전에 기여해 온 고등교육이 미래사회에서의 지속가능성을 위해 스스로 새로운 대 전환을 시도해야 하는 상황이다. 이 연구는 이에 대한 대응으로 고등교육이 새로운 기능과 역할로 외연을 넓혀 실질적인 국가발전에 기여할 수 있는 방안을 마련해 보았다. 다양한 분석과 폭넓은 의견수렴을 거쳐 고등교육 투자 방안을 제시했으며, 그 과정을 통해 얻은 산출로 다음과 같은 결론을 제안한다.

첫째, 우리나라 고등교육은 기존과 달리 체제 변화의 시급한 정책적 의사결정에 직면해 있어 이에 대한 객관적인 판단근거가 필요하다. 학령인구 감소와 재정결손으로 한계 대학으로 진입은 가속화되고 있으며, 부실 유경력 대학을 포함해 10년 안에 절반 이상의 대학이 문을 닫아야 한다는 진단까지 거론되는 상황이다. 대학의 존폐 또는 지원에 관한 의사결정에 많은 요인이 고려될 수 있지만, 이미 대학의 기능이 교육과 연구를 넘어 역시 고용, 구매, 부동산 및 인력 개발, 자문과 네트워크, 기술 배양 등으로 외연이 확대되었으며, 대학의 성과도 졸업생 배출 및 연구 수행을 넘어 고용과 인력 창출, 소비지출, 지역경제 성장 기여로 다양하게 나타나고 있다. 즉, 대학의 존폐 및 지원 여부를 결정할 때 교육 및 연구 기능에 초점을 둔 성과로 판단하기에는 한계가 있으며, 그 외에 대학이 창출하는 많은 성과를 포착할 수 있는 판단 근거가 필요하다. 

둘째, 국가균형발전 및 지역균형발전 등을 목적으로 하는 타 부처 및 지방정부의 각종 사업에 고등교육이 중요한 아젠다로 포함될 수 있도록 부처 및 행정기관 간 적극적인 소통과 협력이 필요하다. 해외 사례를 통해서도 확인했듯이 대학이 지역경제에 미치는 영향을 분석, 모니터링한 결과를 정책적으로 활용하는 것은 교육부보다는 경제 관계부처가 주관하는 것을 볼 수 있다. 특히 우리가 겪고 있는 고령화 사회로의 진입을 먼저 거쳐 간 일본의 경우도 지방정부와 경제 관계부처가 주도적으로 정책을 추진한 것을 주의 깊게 참고할 필요가 있다. 우리나라 역시 국가균형발전위원회, 한국형 뉴딜정책 등 지역소멸 대응과 경제발전에 주력한 많은 노력이 지속적으로 이어져 왔으나 고등교육정책 특히 지역대학 문제를 적극적으로 아젠다에 포함하여 함께한 경험은 미흡했다. 이는 대학의 기능을 전통적인 교육과 연구에 국한하여 보는 인식과 관행, 그리고 주무 부처 소관 영역으로 제한해 온 과정 등이 영향을 미쳤다고도 볼 수 있다. 다양한 정부 주체들이 공동 추진하는 협의체에 고등교육정책과 특히 지역대학 이슈가 포함될 수 있도록 많은 자료 공유와 정책성과에 대한 소통이 필요하다.

셋째, 대학이 창출하는 성과관리 영역도 확대할 필요가 있으며, 좀 더 정량적이고 객관적인 성과관리가 이루어질 수 있도록 인프라 구축이 필요하다. 대학이 지역경제에 미치는 영향을 분석할 때 정량적 ‘승수효과’를 추정하는 것은 정책 입안자, 지역사회, 대학 관계자 등 모두에서 매우 유용한 근거가 될 것이다. 기존의 교육 및 연구의 성과는 비가시적이거나 성과 확인이 비교적 많은 시간이 필요했다면, 대학이 창출한 경제적 성과는 좀 더 가시적이고 빠른 기간 안에 확인할 수 있는 장점이 있다. 그러나 이를 위해 대학에 투자한 예산, 소비 및 지출, 고용과 임금 등 다양한 양적 자료들의 체계적 수집이 전제되어야 한다. 그동안 정부에서는 지역대학 육성 또는 고등교육 혁신을 위해 다양한 재정지원사업을 실시해 왔으나 지원방식의 특성상 성과관리가 일관적으로 이루어지기 어려웠고, 역시 전통적 관점의 기능을 우선 고려하는 특징이 있었다. 따라서 대학이 창출하는 성과의 경제적 기여도에 관한 근거가 확보될 수 있다면 향후 정부의 고등 교육재정 재투자, 사업의 존폐 및 재설계, 계속 지원 여부 등의 정책목표를 좀 더 수월하게 달성할 수 있을 것이다.

넷째, 고등교육정책 및 각종 투자에 있어 지방정부의 참여를 더욱 확대 유도해야 할 것이다. 해외 사례는 공통적으로 지방정부가 다양한 역할과 기능으로 고등교육정책에 적극적으로 참여하고 있다는 점이다. 중앙정부는 기본적인 정책 방향과 주요 재정지원을 주관하고 다양한 고등교육정책은 지방정부를 주체로 이루어짐을 확인하였다. 우리나라의 경우 역사적으로 고등교육은 중앙정부가 주체가 되어 지원･육성 정책을 추진해왔다. 단기간에 질적인 성장과 경쟁력 제고를 추진하기에는 효과적인 거버넌스 체제이나 다양성과 자율성이 더욱 중요한 미래사회에 다가갈수록 고등교육의 지방분권화를 고려해야 할 것이다. 분권화에 따르는 소관 업무의 이관과 각종 권한 이양, 그리고 거버넌스 개편에 따른 큰 변화 등은 실행 가능성 진단과 사회적 합의가 필요할 것이다. 현재는 중앙정부의 각종 재정지원사업에 매칭 펀드를 지원하는 방식으로 지방정부의 참여가 확대되고 있지만 향후 여건이 허락되는 대학 또는 지역의 경우 공립화를 통해 지방 정부의 역할을 점차 확대해 간다면 새로운 미래사회 요구에 부합하는 고등교육 생태계 구축에 가교역할을 할 것이다.

다섯째, 중앙정부 주도의 전체 대학을 대상으로 하는 고등교육 투자 방식에 개선이 필요하다. 특히 지역-대학 간 연계가 필요한 사업도 중앙정부가 주체가 되어 추진되는 것은 지역 간 특성 및 여건의 차이를 반영할 수 없어 지원 대상이 제한될 수밖에 없다. 최근 고등교육을 둘러싼 인구 및 사회･경제적 변화를 살펴보면 고등교육 소관 업무 및 정책, 재정지원을 모두 중앙정부가 부담하는 방식도 개편이 필요할 수밖에 없는 상황이다. 지역균형발전을 목적으로 실시하는 투자 정책의 경우 우선은 지역 여건과 특징을 파악하여 지역별 차별화된 전략을 수립하여 접근하고, 궁극적으로는 지방정부의 참여를 자발적으로 확대할 수 있는 행･재정 및 법적 인프라를 구축해가는 방향으로 개선을 추진해야 할 것이다. 이에 따라 중앙정부는 정책의 기조 및 기본 방향을 수립하여 대학 및 지방정부와 공유해야 한다. 고등교육에 대한 투자는 국립대학 및 모든 고등교육기관에 공통으로 지원이 필요한 사항이나, 학생 장학금 및 다양한 학비 지원 등에 주력하고, 나머지 지역의 특성을 반영한 다양한 사업들은 지역과 대학이 주체가 되어 실시하는 방향으로의 전환이 모색되어야 한다.

 

2. 제언

이 연구의 수행과정에서 발견된 제한점 및 향후 관련 연구와 정책 개발을 위해 향후 후속적으로 진행되어야 할 점들을 다음과 같이 제언으로 제시한다.

첫째, 지방정부의 고등교육 재정지원 현황 파악의 정확성과 검증이 필요하며, 지자체의 투자 실태에 대한 주기적인 모니터링이 필요하다. 현재 지자체 투자 현황을 확인할 수 있는 방법은 한국사학진흥재단의 대학재정알리미 시스템에 탑재된 데이터를 활용하거나 지자체를 통해 직접 파악하는 방법 등이다. 그러나 대학재정알리미 데이터 중 지자체의 경우 입력 담당자들이 내용에 대한 이해가 부족할 경우 입력을 누락하거나 인사이동에 따른 일관성 결여 등의 문제를 갖고 지역의 기여도를 모두 보여주지 못하는 경우도 있었다. 일부 지자체의 경우 관외 대학에 지원한 재정 규모가 많아 데이터의 정합성에 대한 재확인이 필요한 사례도 있었다. 즉, 지자체의 고등교육 재정지원 데이터는 중앙정부의 데이터보다 더 많은 검증을 요구하는 상황이다. 현재는 고등교육 투자 성과관리 시스템이 정착되기 전까지 가장 유용한 데이터 시스템이므로 향후 데이터 검증과 체계적인 관리, 지방정부 고등교육 재정지원사업 담당자와의 소통 확대가 필요하다. 한편, 지자체를 통해 직접 실태를 확인하는 경우 업무 부담, 투자 실패 경험, 후순위 업무, 기타 지역별 시급한 현안에 따라 참여 의지가 크지 않는 곳이 있었다. 특히, 지역 문제에 좀 더 관심도가 높은 일반지자체도 고등교육 투자 실태 조사 참여에는 많은 설득이 필요했다. 지자체는 지역 현장의 상황을 가장 정확히 알고 있는 이해관계집단이자 향후 지역대학 문제 해결에 핵심 키를 쥐고 있는 주체이므로 앞으로 고등교육에 대한 정보 공유와 지속적인 소통이 더욱 확대되어야 할 필요가 있다.

둘째, 대학의 지역경제 파급효과를 파악할 수 있는 모형과 시스템 개발 연구가 필요하다. 해외 사례 중 미국의 경우와 같이 I-O 모델을 공통 활용하거나 이에 기반한 IMPLAN(impact analysis for planning) 시스템을 활용하여 정부 투자의 승수효과를 도출하는 것을 확인하였다. 본 연구에서는 모든 대학을 대상으로 고용, 소비, 지출, 소득효과를 살펴보는 데 한계가 있으므로 대학에 대한 정부의 투자가 지역의 GRDP에 미치는 영향을 통해 전체적인 경향을 파악하고자 했다. 그러나 광범위한 데이터와 자료 접근이 어려운 다양한 영향 변수 등에 대한 분석의 한계로 지역경제 파급효과 및 성과에 좀 더 가까이 접근하는 데 제한이 있었다. 대학에 의한 지역경제 발전 기여도를 비교적 수월하게 파악할 수 있는 모델이나 시스템 개발에 관한 연구가 수행된다면 개별 대학의 사례 분석을 통해 해외 사례 분석 결과와 같이 많은 대학의 성과를 객관적으로 살펴볼 수 있을 것이다. 이 과정에 교육전문가가 중심이 되지만 다양한 관점 반영을 위해 경제학, 행정학 및 사회복지는 물론 통계와 금융 전문가 등의 협업이 반드시 함께해야 할 것이다. 

셋째, 고등교육기관의 경제발전 기여도를 보다 전문적으로 정확하게 파악할 수 있는 평가영역과 평가지표, 그리고 효율적인 평가기법 등이 연구･개발될 필요가 있다. 앞의 고등교육 투자 방안에 이미 제시하였던 바와 같이 대학의 경제발전 기여도를 정확히 평가하여 이를 근거로 기여도가 높거나 혹은 미래 발전 기여도가 클 것으로 판단하는 대학에 집중적으로 투자하는 노력이 필요하다. 그러나 대학의 경제발전 기여도 평가는 보다 심도 있는 연구를 거쳐 평가내용과 방법이 결정되어야 하며 나아가 현장의 실질적인 검증을 거쳐 실현 가능한 구체적인 평가영역과 평가지표, 지표 산출식 등이 개발되어야 한다. 이 연구에서는 선행연구와 해외 주요국의 예를 검토하여 평가지표와 산출식을 간단히 제안하였으므로 실제 이를 현실에 적용하기 위해서는 보다 전문적이고 세밀한 연구･개발 과정이 추가되어야 한다는 의미이다. 이를 위해 후속 연구로 ‘고등교육기관의 국가경제발전 기여도 평가방안 연구’, 혹은 ‘지역대학의 지역경제 발전 기여도 평가방안 연구’ 등을 제안한다.