올해는 지방자치가 1991년에 부활한 지 30주년이 되는 특별한 해이다. 지난해 국회에서 지방자치법이 전부개정되면서 지방자치의 역사에 새로운 전기가 마련되었다. 지방자치와 지방분권은 이제 민주주의 차원에서뿐만 아니라 국가발전 전략으로서 주요한 요소이기도 하다. 최근 들어, 지방자치 관련 주요 법률이 제·개정되면서 앞으로 자치분권이 획기적으로 확대될 것으로 전망되고 있다. 그러나 자치분권의 확대가 자칫 지역 간 편차를 심화시키지 않을지에 대한 우려가 공존하고 있다. 지방인구 감소를 넘어서 지방소멸에 대한 위기의식이 지역에 팽배해지고 있는 상황에서 바람직한 자치분권의 방향을 심도 있게 논의할 때이다.
이에 국회입법조사처(NARS)는 자치분권 정책을 진단하고, 자치분권과 균형발전의 상호 조화로운 추진방안을 모색하기 위해 지난달 28일 ‘국가전략으로서 자치분권과 균형발전’란 주제로 제7회 <시선과 논단> 포럼을 개최했다.
김만흠 국회입법조사처장의 사회로 김순은 대통령 소속 자치분권위원회 위원장(전 서울대 행정대학원 교수)이 발제를 했으며, 하혜영 국회입법조사처 입법조사관이 토론을 맡았다.
■ 발제 요지
우리나라에서 자치분권과 균형발전이 국정과제로 논의된 역사는 깊지 않다. 그러나 문재인 정부에서는 100대 국정과제 중에서 12개가 자치분권과 균형발전과 관련되어 있다. 지역정책의 두 축인 자치분권과 균형발전을 동시에 추진할 수 있을지, 그 효과에 대해서는 이견이 있어 왔다. 일각에서는 두 정책을 동시에 추진할 경우 서로 상충되어 효과가 반감될 것이라는 주장이 있다. 그러나 발제자는 양자의 차이점과 상이한 정책적 특성을 이해하면 양자를 전략적으로 조화롭게 추진할 수 있다고 주장했다.
특히 발제자는 문재인 정부가 그동안 추진한 자치분권의 주요 성과로 다음을 제시했다. 첫째, 자치분권 사전협의제도의 실시로 자치분권 관련 정부 법안에 대한 영향분석을 실시할 수 있게 되었다. 둘째, 지방일괄이양법의 실시로 중앙권한을 효과적으로 일괄 이양할 수 있게 되었다. 셋째, 지방자치법 전부개정으로 주민주권이 확대되고 지방자치단체와 지방의회의 권한이 강화되었다. 넷째, 자치경찰제의 도입으로 지역 특성과 실정에 맞는 주민맞춤형 치안서비스를 기대할 수 있게 되었고 경찰에 대한 민주적 통제의 기반도 마련되었다. 다섯째, 중앙지방협력회의의 실시로 대통령과 시·도지사 간 정기적인 회의를 통한 지방자치 관련 주요 정책 논의가 가능하게 되었다. 여섯째, 두 단계로 나누어진 재정분권 중 1단계로서 지방소비세율을 10%까지 인상하였고, 연간 8.5조원의 지방재정도 확충하였다. 현재 2단계 재정분권을 위해 각 부처 간의 의견조정을 하고 있다고 설명했다.
■ 토론 쟁점
올해를 ‘자치분권 2.0’시대의 원년이라고 한다. 올해로 지방자치가 부활된 지 30주년인 만큼 새로운 차원의 자치시대가 열리는 것을 의미한다. 지난 30년을 자치분권 1.0이라 부르면, 당시는 지방자치의 주제는 ‘지방자치단체’로 볼 수 있다. 그러나 새로운 자치분권 2.0에서의 주체는 ‘주민’이다. 주민이 지방의 정책결정과 집행과정에 직접 참여할 수 있도록 제도를 변화시켰으며, 이제는 주민중심의 지방자치 시대로의 전환을 꾀한다.
앞으로 주민투표를 통하여 지방자치단체의 기관구성 형태를 변경할 수 있게 되었다. 그간 우리나라는 지방의회와 집행기관을 각각 두고, 주민 직선으로 지방의회의원과 자치단체장을 선출하는 기관분리형을 채택하고 있었다. 그러나 지방자치법 개정에 따라 기존 기관분리형뿐만 아니라 주민들이 단체장을 선출하지 않고 의원들만 선출하도록 하되, 의원들이 단체장을 선출하거나 책임행정관을 모시도록 하는 방식 등 다양한 선택지가 만들어 질 수 있다.
그동안 자치분권 확대에도 불구하고 여전히 지방자치단체란 용어를 사용하고 있다. 지방자치단체란 공적 목적을 위해 공법에 의해 설립된 공공단체 중 하나라고 해석된다. 향후 지방의 위상 강화란 측면에서 지방정부란 명칭으로 변경하는 방안에 대한 고려가 필요하다.
지난 6월에 관련 법률이 국회를 통과하여 내년부터는 대통령과 시·도지사가 함께 지방자치 관련 현안을 논의하는 중앙지방협력회의가 설치될 것이다. 개헌이 필요한 제2국무회의를 대신해서 설치되는 것이다. 이 기구가 형식적으로 운영되지 않을까 하는 우려도 있으나, 중앙과 지방간의 소통과 협력을 강화하는 데 기여할 것으로 기대하고 있다.
한편, 자치분권의 강화가 지방재정의 측면에서 균형발전과 상충될 수 있다는 우려가 제기되어 왔다. 특히 지방세의 비율이 증가할 경우 오히려 지역 간 편차가 커질 수 있다는 점이다. 그러나 이를 시정하는 방안으로 지방소비세를 도입할 때에도 배분방식을 1:2:3(대도시:수도권:비수도권)으로 해서 비수도권이 더 많이 가져가는 공식을 만들었다. 또 하나는 상생발전기금이라고 해서 수도권에서 별도로 출연 받아 균형발전 차원에서 나누어주기 때문에, 수직적 재정조정제도와 수평적 재정조정을 통해서 부익부 빈익빈을 예방하는 차원의 제도를 갖고 있다.
■ 향후 과제
행정적으로 국가균형발전을 도모할 수 있는 전략으로서 특별지방자치단체와 메가시티를 고려해 볼 수 있다. 인구가 팽창하는 단계에 있어서는 지방자치단체를 분화하는 것이 타당한 방향이었으나, 추후 국가균형발전을 위해서는 지방자치단체 간 연합이나 협력의 방식도 고려가 필요하며, 특별지방자치단체는 방안 중 하나로 제시된다. 둘 이상의 지방자치단체가 공동의 목적을 위해 광역적으로 사무를 처리하기 위해 특별지방자치단체를 구성할 수 있으며, 메가시티가 그 대표적인 예이다. 현재 부산·울산·경남에서 추진단 구성에 대한 논의가 있으며 향후 다른 지역에서도 유사한 방식이 논의될 것으로 기대된다.
마지막으로 자치분권과 균형발전의 조화를 위한 입법적 과제로는 ‘주민참여 3법’과 ‘고향사랑기부금법’이 있다. 주민참여 3법은 주민투표, 주민소환, 주민발안제가 있는데, 특히 주민발안은 기존의 간접발의 방식에서 직접발의 방식으로의 변화를 골자로 한다. 그리고 고향사랑기부금법 역시 지방재정에 큰 도움이 될 수 있을 것으로 기대한다. 해당 법률이 국회에서 조속히 통과될 수 있도록 관심과 협력을 부탁한다고 발제자는 당부했다.
