인구지형 변화로 한계대학 증가 가속화 전망…영역별·단계별 대응 로드맵 시급
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인구지형 변화로 한계대학 증가 가속화 전망…영역별·단계별 대응 로드맵 시급
  • 대학지성 In & Out 기자
  • 승인 2021.04.14 16:05
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- [KEDI BRIEF] 2021 vol.05_ 〈한계대학 현황과 정책적 대응방안〉
- 대학별 한계위험도 진단
- 대학의 위기 사전 예방 및 외부 여건 변화에 대응할 수 있는 방안 마련

학령인구 급감과 같은 인구·사회적 지형의 변화로 향후 한계대학의 발생 및 증가 추이가 가속화될 것이라는 연구 결과가 나왔다. 보고서는 한계대학 개념 정립, 한계대학 발생 현황, 문제 및 쟁점 분석, 대학별 한계위험도 진단 등을 통해 한계대학 간 유형을 구분하여 유형에 따른 구체적인 대응 방안을 적극 모색해야 한다고 제언했다.

한국교육개발원(KEDI, 원장 반상진)은 2020년도 기본연구과제 중 하나로 수행된 「학령인구 감소에 따른 한계대학 대응 방안 연구」(작성자: 서영인 고등교육제도연구실장)를 통해 대학별 한계위험도를 진단하고 대학이 처할 수 있는 위기의 사전 예방 및 외부 여건 변화에 대응할 수 있는 정책적 방안을 제시했다.

인구지형 변화로 인한 학령인구 급감은 고등교육 입학자원 부족과 학생 미충원 등으로 이어져 대학의 경영난과 재정결손 심화 요인이 되었다. 경영자의 비위나 도덕적 해이가 대학 부실의 원인이 되었던 지난 상황과 달리 인구·사회적 변화 요인이 정상적인 경영이 어려운 한계대학 증가의 주요 원인으로 등장했으며 향후 한계대학 발생 및 증가 추이는 가속화 될 전망이다.

그동안 폐교대학에 관한 연구는 많이 이루어졌으나 한계대학에 관한 연구는 매우 미흡했다. 한계대학 연구는 기존의 폐교대학 연구와 달리 발생 원인을 구분하여 접근하는데, 그동안 정부의 각종 고등교육 정책 추진 및 재정 투자에 관한 정책적 의사결정에 중요한 요인으로서 한계대학 문제를 해결하기 위한 정확하고 객관적인 근거가 제공되지 못해왔다. 또한, 기존 연구들은 이미 발생한 폐교대학의 청산과 후속 처리에 중점을 두고 있어 앞으로 폐교에 직면하게 될 한계대학을 사전에 기능 개편‧전환하여 사회적 자원으로 활용할 수 있는 대안 마련에는 미흡했다.

이에 따라 이번 연구는 첫째, 한계대학 개념 정립 및 기존 대학평가 결과로 나타난 부실대학과의 차별화 도출, 둘째, 한계대학의 현황 및 실태 파악, 셋째, 한계위험도 진단 모형 개발 및 진단결과 활용 가능성 탐색, 넷째, 한계대학 유형 구분 및 유형별 특징 파악, 다섯째, 한계대학에 대한 체계적인 관리‧지원을 통한 고등교육의 사회적 손실 최소화 및 한계대학 예측 결과의 정책적 활용을 통한 건전한 고등교육 생태계 조성 방안 모색 등을 목적으로 했다.

보고서는 한계대학 대응 방안의 기본방향으로 △선 회생 후 퇴출, △한계대학 유형화, △비자발적 퇴로(선별의 공정성과 절차의 합리성), △자발적 퇴로(보상적 지원과 장려 정책), △한계대학과 비한계대학 간 정책 차별화 등 총 5가지를 제시했다.

한계대학 대응 방안은 크게 4영역으로 구분하여 3단계(시스템, 진단, 유형별 정책)와 인프라(법·재정)로 제시했다. 1단계는 시스템 구축으로 한계대학 상시평가시스템을 도입하는 것이다. 세부 방안으로 위기진단 상시평가시스템 제도화, 한계대학 위기진단 상시평가지표 개발을 제시했다. 2단계는 진단으로, 이를 위해 한계대학 유형 구분 및 차별화를 제시했다. 세부 방안으로 한계대학 유형 구분과 자율형 대학, 개편형 대학, 위기형 대학 지원 정책을 제시했다. 

3단계는 유형별 정책 추진인데, 이를 위해 한계대학 회생 지원 및 체계적 관리, 대학의 사회적 가치 제고를 위한 한계대학 구조조정, 회생 불가 한계대학 퇴로 개발 추진을 제안했다. 이 중 한계대학 회생 지원 및 체계적 관리를 위해서 4가지 세부 방안을 제시하고, 대학의 사회적 가치 제고를 위한 한계대학 구조조정을 위해서 3가지 세부 방안을 제시했다. 회생이 불가한 한계대학 퇴로 개발을 위해서는 6가지 세부 방안을 제시했다.

이와 같은 한계대학 대응 방안의 단계별 시행에는 법적·재정적 인프라 구축 및 지원도 수반될 수 있는데, 먼저 정부의 고등교육 재정지원정책 개편으로 고등교육 재정지원 재구조화, 한계대학 맞춤형 재정지원을 제시했다. 그리고 법령 제·개정에는 「고등교육법」, 「사립학교법」, 「지방대학 및 지역균형인재육성에 관한 법률」 개정 및 (가칭)「한계대학 회생 제고를 위한 특별법」 제정, (가칭)「고등교육기관 구조조정 촉진법」을 제시했다.

또한 각 대응 방안에 대해 단기(2021~2023년), 중기(2024~2025년), 장기(2026년 이후)로 추진 시기를 구분하고, 국회, 중앙정부 및 지자체, 대학, 유관 기관 등 추진 주체 등을 설정하여 실질적 정책 추진을 위한 로드맵을 제시했다.

서영인 고등교육제도연구실장은 “한계대학 문제에 대한 접근은 무엇보다 고등교육의 사회적 손실을 최소화하고 한계대학 예측 결과의 정책적 활용을 통한 건전한 고등교육 생태계 조성 방안 모색에 기반을 두어야 한다”고 밝혔다.

■ 한계대학의 개념과 의의 

▶ 한계대학의 개념 

한계대학은 재무구조가 부실하고 정상적인 학생모집을 할 수 없어 고등교육기관으로서의 경쟁력을 상실해 대학으로서의 설립목적 달성이 어려운 경영 곤란에 처한 상태를 의미한다. 즉, 재정적으로는 미충원으로 인한 재정결손이 심하고, 교육 측면에서는 교육 및 연구 여건이 열악하고 질적 수준이 낮아 정상적인 대학 기능을 수행할 수 없는 상태를 의미함.
 
한계대학이 발생하는 이유는 대체로 네 가지를 들 수 있다. 첫째, 학생 미충원으로 발생하는 재정결손, 둘째, 인건비 및 제 경비 등 고정적 비용 경직성으로 인한 수지 적자, 셋째, 과잉투자로 인한 금융자산 고갈 및 과대한 차입금 의존, 넷째, 재단의 부정· 비위로 인한 재정결손 및 내부 구성원의 분쟁 등이다. 특히, 최근에는 인구지형 변화에 따른 고등교육 학령인구 감소와 지역 간 격차에 따른 입학자원의 수도권 유출 등으로 대학의 경영난이 발생하는 사례가 늘고 있어 한계대학 진단 및 예측에는 이러한 요소들이 모두 반영되어야 한다.

▶ 한계대학의 사회경제적 의의 

○ 학령인구 감소 측면 

출생률 저하 및 점진적인 학령인구 감소는 국가 경쟁력 저하를 의미한다. 정부는 2000년대 초반부터 최근까지 학령인구 감소를 대비하여 그동안 양적으로 확대되어 온 고등교육기관 축소 및 질적 효율화를 위해 강력한 대학 구조조정을 시행하였다. 하지만 인구구조의 변화는 급격하게 진행되어 2024년에는 2018년 기준 입학정원 대비 12.4만 명의 입학생이 부족해지고 우선적으로 지역대학, 전문대학이 운영난에 직면할 것으로 예측된다. 이에 따라 지역의 인구구조 변화 흐름을 반영하고 미래사회 신산업에 대응하기 위한 지역대학 강점 육성, 대학 운영의 효율화, 학사구조 개편 등의 접근이 요구된다.

○ 지역경제 파급 효과 측면 

지역대학은 교육, 소비, 연구·개발, 사회공헌, 유동인구 등 지역의 경제효과에 지대한 영향을 미친다. 경제적 효과는 강원지역의 강릉원주대(국립), 상지대(사립)의 경우 약 3천억 원의 생산유발효과를 창출하고, 그 외의 부가가치효과도 8백억 원에 달하는 것으로 예측된다. 또한 대학을 기반으로 한 지역의 연구·개발 효과, 외부확산 효과, 산학협력 효과는 매우 큰 규모이다. 출산율 저하, 학령인구 감소에 따른 지역 내 대학의 쇠퇴는 지역 소득 감소, 지역경제 생산성 저하 및 지역사회 활력 감소로 이어지는 결과를 유발하게 된다. 따라서 한계대학 문제 접근 시 지역에 위치한 대학이 갖는 지역경제 차원의 영향력을 고려해야 할 필요가 있다.

■ 한계대학 현황

▶ 한계대학 주기별 발생 현황 

그동안 한계대학은 대체로 정부 주도의 대학 구조개혁 평가별·주기별 부실대학 유경력 대학들을 의미해 왔다. 2010년 재정지원제한대학 사업(평가 적용은 2011년)부터 본격적으로 등장했으며 다음 <표 1>과 같다.

정부 주도의 대학 구조개혁 평가에서 도출된 부실 유경력 대학은 재정지원 및 학자금 대출의 제한을 받는다. 2주기 대학기본역량진단 때 한계대학이라는 용어가 본격 등장했으며, 선별기준에 1, 2주기 연속 최하위 등급 대학, 기관평가 인증 시 불인증 대학, 부정·비리로 인한 정상적 학사운영 불가능 대학, 학생충원율(신입생, 재학생)이 현저하게 낮은 대학이 포함된다. 

▶ 부실 유경력 대학 현황 

대학구조개혁 평가별·주기별 부실 유경력 대학 84개교의 지역별(수도권·비수도권), 설립별(국립·사립), 규모별(대·중·소규모) 현황은 다음 <표 2>와 같다.

부실 유경력 대학은 비수도권 소재 대학이 73.8%(62개교), 사립대학이 94%(79개교), 사립 중·소규모 대학이 82.1%(69개교)로 수도권, 국립, 국립 중·소규모 대학보다 월등히 많은 비중을 차지하고 있었다.

지역별 전체 4년제 대학 수 대비 부실 유경력 대학 비율 현황과 부실 유경력 대학 현황을 지도로 나타내면 다음 [그림 1]과 같다.

부실 유경력 대학은 서울, 경기 지역에서 10개 이상으로 가장 많았으나 부산, 강원, 대구, 충북, 충남, 대전, 광주 등의 비수도권 전 지역에서도 고루 분포하고 있었다.

전체 4년제 대학 수(2021년 기준) 대비 부실 유경력 대학 비율은 서울, 인천이 20~29% 수준이었다. 지역의 4년제 대학 수 대비 부실 유경력 대학이 가장 많은 비율을 차지하는 지역은 경남(70% 이상), 강원, 충북, 충남(60~69%), 전북, 제주 (50~59%), 경북, 광주, 대전, 전남(40~49%), 부산, 경기(30~39%) 순으로 나타났다.

▶ 한계대학 운영 현황 

○ 교육지표별 현황 

부실 유경력 대학 84개의 주요 선별 지표 중 교육지표 현황을 살펴보면 다음 <표 3>과 같다. 재학생 충원율은 3년 평균 91.1%였다. 2016년 대비 증가대학은 총 38개교, 감소대학은 44개교로 2016년 대비 감소한 대학이 많았다. 신입생 충원율은 3년 평균 96.7%로 2016년 대비 2018년 0.9% 감소했으며, 신입생 충원율 감소대학은 38 개교에 이르렀다. 

중도탈락률은 3년 평균 6.5%, 증가대학은 총 60개교, 감소대학은 21개교로 그 심각성이 커지고 있었다. 취업률은 3년 평균은 68.6%로 2016년 대비 1.3% 감소하여 대학의 교육 성과로서 취업률 약화를 예상할 수 있다. 전임 교원확보율은 3년 평균이 89.4%였고, 2016년 대비 2018년 2.3% 증가했다. 

○ 재정지표별 현황 

부실 유경력 대학 84개의 주요 선별 지표 중 재정지표 현황을 살펴보면 다음 <표 4>와 같다. 교육비 환원율은 3년 평균이 182.4%였고 2016년 대비 3.4% 증가했으며 증가대학은 총 56개교였다. 장학금 지급률은 3년 평균이 46.4%였고 2016년 대비 4.0% 증가했다. 등록금 수입은 3년 평균이 430억 원이었으며 2016년 438억 원에서 2018년 423억 원으로 3.4% 감소했다. 감소대학이 61개교나 되어 대학 세입에서 등록금 수입이 감소함을 알 수 있다. 

국고지원은 3년 평균이 174억 원이고 2016년 170억 원에서 2018년 176억 원으로 2.6% 상승했다. 사립대학 적립금은 2016년 318억 원에서 2018년 300억 원으로 감소했다. 이를 통해 부실 유경력 대학 중 많은 대학이 학생 수 감소에 따른 재정 악화의 영향을 겪고 있음을 알 수 있다. 

■ 한계대학의 주요 유형

한계위험도 진단결과에 따른 한계대학의 유형을 도출하고 유형별 특징을 살펴보면 다음 <표 5>와 같다. 한계위험도 진단결과에 따른 유형은 정상, 자율형, 개편형, 위기형으로 구분할 수 있다.

첫째, 대학의 성장과 발전을 대학이 주도적으로 추진하는 정상형에는 균형발전형 대학, 둘째, 한계 상황에 사전적으로 대응할 필요가 있는 자율형에는 학생유치강세형, 법인수익형 대학, 셋째, 부실징후가 있지만 대학의 회생이 청산보다 가치가 높은 개편형에는 학생유치약세형 대학, 넷째, 경영정상화가 불가능하여 청산 및 사후적 대응을 실시해야 하는 위기형에는 한계임박형 대학이 포함된다.

각 유형에 따른 대응 시기, 정책 목표, 판단 근거, 한계대학 대응에 대한 주도권, 한계위험도, 강제성(구속력)을 정의하여 한계 상황에 대응할 수 있다.

■ 한계대학의 문제 및 쟁점 

▶ 문제점 

➀ 한계대학 발생 원인의 차별화 
한계대학은 경영자 비위로 인해 정상적인 교육 활동이 불가능해 발생하였으나 최근 학령인구 감소에 따른 미충원이라는 외부적·사회적 요인에 의해 발생하고 있다. 한계대학 유형에 따라 차별화된 정책적·제도적 지원을 타당한 근거를 바탕으로 모색할 수 있다.

➁ 한계대학의 고유 개념 정립 
한계대학은 그동안 고유의 개념 정의 없이 대학평가 시 부실대학, 재정지원제한대학, 구조조정 대상 대학 등으로 분류되어 왔다. 대학이 교육 활동을 목적으로 하는 비영리기관이라는 특징을 고려하여 교육여건과 재무비율의 상태를 통해 한계대학을 확인할 수 있는 개념 정립이 필요하다.

➂ 한계대학 유형 구분과 유형별 정책 차별화 
한계대학을 모두 하나의 대상으로 분류하지 않고, 발생 원인에 따라 유형을 구분하여(회생가능대학, 회생불가대학, 자발 적 퇴로가 필요한 대학, 비자발적 퇴출대학 등) 정책적 처방을 차별화해야 한다. 이는 정부의 고등교육 정책 실효성과 재정 투자 효율성을 제고하는 조치이며 대학의 자율성을 보장한다.

➃ 한계위험도 진단을 통한 한계대학 선별 
기업의 부도 위험도 예측 상시평가시스템과 같이 한계대학 역시 고유의 한계위험도 진단 체제를 마련하여 컨설팅 및 사 전적·사후적 구조조정의 근거로 활용되어야 한다.

➄ 법적, 제도적 인프라 구축 
한계대학 문제는 인구지형 변화 등으로 인한 지역·사회적 문제가 되고 있어 이에 대한 정책적·재정적 지원과 처방을 위해서는 사전적·사후적 처리의 법적 근거와 안정성을 확보해야 한다. 

▶ 정책적 쟁점 

➀ 한계대학 문제를 해결하는 과정에서의 정부 개입의 타당성 
한계대학 문제에는 고등교육기관의 약 87%가 사학이기 때문에 시장 논리에 의해 자연 도태되는 방식이 필요하여 정부 개입의 불필요성을 지지하는 관점과 고등교육 생태계 보호, 대학의 사회적 가치 제고, 지역경제 활성화 차원에서 정부의 지원이 필요하다고 보는 관점이 병존한다.

➁ 지자체와 지역사회 참여 여부 
그동안 대학 문제는 중앙정부 소관으로 교육청과 지자체는 적극 개입하지 않았으나, 지역사회 내 한계대학이 지역경제 와 주민 복지에 직결되는 문제로 부상하면서 그 중요성과 심각성이 부각되고 있다. 이는 대학 폐교로 인한 지역사회의 각종 대책 수립 과정이 증명하고 있다. 

■ 한계대학의 정책적 대응 방안 

이 보고서는 건전한 고등교육 생태계 조성과 대학의 사회적 가치 극대화를 위해 한계대학 대응 방안을 모색한 것이며, 이러한 방향은 기본적으로 다섯 가지 정책 기조를 지향한다.

첫째, 선 회생 후 퇴출 정책 지향, 둘째, 한계대학 유형별 정책 차별화, 셋째, 회생 불가 한계대학 퇴출 과정의 합리성과 공정성 확보, 넷째, 자발적 퇴로 개발 및 행정 지원 강화, 다섯째, 한계대학과 비 한계대학 간 획일적 정책 지양 등이다. 이를 바탕으로 한계대학 대응 방안은 시스템, 진단, 유형별 정책, 인프라(법·재정) 등 크게 4개 영역으로 구분하여 제시한다.

 


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