헌법의 안정성과 유연성의 조화를 위한 각국의 헌법 개정절차
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헌법의 안정성과 유연성의 조화를 위한 각국의 헌법 개정절차
  • 고현석 기자
  • 승인 2023.04.29 12:55
  • 댓글 0
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[정책보고서]
- 국회입법조사처, 헌법개정절차 해외헌법규정례 보고서 발간

 

국가권력의 효율적인 행사와 국민의 기본적 인권의 보장에 관한 근본규범인 헌법은 안정적이어야 하고 예측가능해야 하므로 헌법이 너무 쉽게 또는 자주 변경되어서는 곤란하다. 동시에 헌법규범이 현실과 유리되어서도 곤란하므로 민주적 거버넌스와 정치적, 경제적, 사회적 변화에 조응하기 위하여 변화가 필요한 경우에는 일정한 요건에 따라 개정을 할 필요도 있다

성문헌법을 가진 모든 국가들은 이러한 필요성에 따라 성문헌법의 변경에 대한 요건과 절차를 헌법전에서 규정하고 있으며, 헌법개정권력에 대해서도 헌법에서 정하고 있다. 

외국의 헌법개정절차를 보면, 숙의를 위하여 헌법개정회의를 의회에서 진행할 때에는 독회를 여러 번 진행하게 하거나, 일정한 기간 이상을 숙려하게 하여 신중성을 기한 경우를 볼 수 있다. 

헌법개정을 제안하거나 의결할 때에는 중간선거를 요구하여 의회를 다시 구성하도록 요구하는 경우도 있고, 개정안을 확정하거나 특정한 헌법규정에 대해서는 국민투표를 필수적으로 또는 선택적으로 요구하는 경우도 있다. 

또한 비상계엄이나 전시상황, 너무 빈번한 개정 등 권력을 남용하거나 쿠데타 등 상황에는 헌법개정을 하지 못하도록 하거나, 헌법의 근본원칙과 정체성과 관련된 내용에 대해서는 개정대상이 될 수 없도록 명시한 경우도 있다. 그리고 헌법개정안을 제안하기에 앞서서 사전에 헌법재판소가 개헌안을 심사하여 합헌으로 결정해야 다음 절차가 가능한 경우도 있다. 어떤 경우든 각국은 그 역사적 정치적 배경에 따라 개헌절차를 적절히 고려해서 정하고 있다고 할 수 있다. 

이처럼 외국의 헌법개정절차에서 보이는 여러 차례 독회절차의 충실한 숙의과정, 헌법개정절차의 실질적 한계와 시간적 한계의 설정이라거나, 절차의 이원화에 따른 안정성과 유연성의 조화 등은 우리에게 참고가 될 수 있다. 

이에 국회입법조사처는 「헌법개정절차 해외헌법규정례」 보고서를 2023.4.14.(금) 발간했다.

 

□ 절차별 유형

1. 헌법개정안의 발의(initiative)

(1) 의회의 개정안 발의권

(2) 정부 또는 구가수반의 헌법개정안 발의권
(3) 지방자치단체(local authorities)의 헌법개정안 발의권
(4) 국민발안권(initiative of the people)

2. 헌법개정회의 절차

대부분의 국가들이 헌법개정안이 발의되면 의회에서 헌법개정안에 대한 회의를 구성하여 논의하게 되는데, 이를 헌법개정회의라 할 수 있다. 

헌법개정회의 절차와 관련하여 가장 일반적으로는 헌법개정안 제안과 의회에서의 제1독회(first reading) 사이에 시간적 간격을 두거나, 여러 차례의 독회(multiple readings)를 하게 하여 충분히 숙려하고 활발한 토론이 이루어질 수 있도록 하고 있다. 또는 개정안 가결을 위하여 가중정족수(special votion requirements)를 정하여 일반적인 법률의 통과와 달리 보다 신중한 결정을 하도록 정하는 경우도 있다.  헌법개정이 보다 보편적인 국민의 의사를 반영하는지 확인하기 위하여 새로 의회를 구성하도록 중간선거(intervening  election)를 요구하는 경우도 있다.

3. 국민투표(referendum)

의회에서 가결 또는 부결로써 개정절차를 마무리하는 경우도 있지만, 국민투표를 반드시 거치도록 하거나 또는 선택적으로 국민투표를 실시하는 경우도 있다. International IDEA의 2017년 보고서에 의하면, 전 세계의 헌법 중 40%정도가 국민투표를 헌법개정절차로 활용하고 있다고 한다

4.  헌법재판소의 헌법개정안 심사

헌법재판소가 개정절차 중에 헌법개정안에 대해 심사하는 공식적인 역할을 담당하도록 정하고 있는 경우도 있다. 공식적으로 헌법개정안의 사전위헌심사를 정한 국가가 많지는 않은 것으로 파악된다.


□ 헌법개정의 한계(limitation)에 관한 명시적 규정례

헌법개정은 묵시적으로 그 정체성의 변경이 일어나지 않는 범위에서 개정이라 하고 그 정체성이 바뀌거나 헌법제정주체의 변경 등이 있을 경우에는 이를 개정이 아닌 제정으로 보아, 암묵적으로 제정과 개정을 구별할 수 있다. 경우에 따라서는 명시적으로 헌법개정의 한계를 헌법전에 명시하는 경우도 있다.
  
일반적으로는 헌법의 실질적 내용에 대해 개정하지 못하도록 명시적으로 내용상 한계를 정하는 유형과 일정한 시기나 환경에서는 한정된 일정 조문 또는 원칙을 개정하지 못하게 정하는 유형으로 나눌 수 있다.


□ 보고서는 우리 헌법개정절차와 관련하여 해외사례들로부터 대략 다음과 같은 시사점을 도출하고 있다.

첫째, 헌법개정안 마련시에 신중하고 숙의적인 절차를 통해서 보다 폭넓게 국민의 의사를 수렴하고 통합적인 안을 마련할 수 있는 절차를 구체화하여야 할 것이다. 

둘째, 국회에서 헌법개정 특위를 마련하여 개정안을 심의할 때에도 심도있는 독회절차가 될 수 있도록 할 필요가 있다. 

셋째, 앞으로 헌법개정절차를 헌법에서 정할 때 핵심적인 내용과 비핵심적인 규정을 가려서 개정절차를 달리 정할 수 있는지에 대해서 논의가 필요할 것이다. 헌법의 경성성의 정도와 개정난이도에 조정이 필요하지 않은지 숙고해볼 문제라고 생각된다. 

넷째, 우리 헌정사에서도 경험한 바이지만 헌법개정의 한계가 되는 전시 계엄 등 비상상황과 같은 시기적 한계를 정하는 것과 개정할 수 없는 핵심조항을 정하는 개정한계조항도 필요하지 않겠는지 등에 대한 고려가 필요하다고 할 수 있다. 

무엇보다도 헌법개정과정은 모든 국가구성원의 인간으로서의 존엄과 가치가 보장될 수 있도록 의견을 수렴하고 통합을 고민하는 절차가 될 수 있도록 해야 할 것이다.


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