OECD에서는 세계적인 과학기술 및 혁신의 동향이 국가 및 국제 과학기술혁신정책에 미칠 수 있는 영향에 대한 분석 보고서를 격년 주기로 발행하고 있다.

｢OECD STI Outlook 2023｣에서는 COVID-19, 탄소중립, 기술패권 등 글로벌 위기와 변화하는 환경 속에서 STI 정책이 나아가야 할 방향을 탐색하고 각국 정부의 적극적인 개입을 촉구하고 있다. 

이에 한국과학기술기획평가원(KISTEP)은 2023년 OECD 과학기술혁신 전망 보고서의 주요 내용을 정리하고 시사점을 제시한 KISTEP 브리프 67 《『OECD Science, Technology, Innovation Outlook 2023』의 주요 내용 및 시사점》(저자: KISTEP 과학기술정책센터 홍세호·심정민)을 17일 발간했다. 

 

◇ 브리프의 주요 내용은 다음과 같다.

■ OECD STI Outlook 2023 보고서 주요 내용

▶ 글로벌 위기 시대의 과학기술혁신정책

ㅇ 전 세계적으로 급격한 변화를 초래하는 메가트렌드와 위기 속에서 과학기술혁신정책 의제가 안보화(Securitization) 되는 경향이 나타남

• COVID-19 극복을 위해 세계 각국은 백신･치료제 개발 등 과학기술 기반의 대응에 총력을 기울였으나, 국가간 백신경쟁과 지정학적 갈등에 따른 국제 공조와 협력의 한계로 많은 국가가 백신이나 치료제와 같은 과학기술의 혜택을 보지 못함

• 러-우 전쟁은 러시아와의 협력연구 중단, 우크라이나 연구자 지원 등 직접적인 대응은 물론, 경제 둔화에 따른 과학기술혁신 예산 확보의 어려움, 국방 R&D의 증가, 대 러시아 에너지 의존도를 낮추기 위한 연구개발투자 확대와 같은 효과 초래

ㅇ 글로벌 위기 대응 및 회복력 강화를 위해서는 평상시의 R&D 투자와 인프라 준비는 물론, 위기 상황을 감지하고 평가할 수 있는 전략적 정보역량과 국제 공조 강화 필요

• 다만, 기술개발 및 연구에서 “공유 가치”를 강조하게 되면서 국제 공조가 필요한 글로벌 도전과제에 대한 과학기술혁신 활동의 탈동조화(decoupling)로 이어질 우려

▶ 전략적 경쟁(Strategic Competition) 시대의 과학기술혁신정책

ㅇ 5G, 배터리, 태양전지 등 첨단기술 영역에서 중국의 부상으로 전략적 경쟁이 심화되면서 과학기술이 국가 안보에 미치는 영향이 확대되어 기술주권, 전략적 자율성 프레임이 강조

• 특히, 국방 등 특정 영역을 제외하면 산업에 대한 개입을 최소화했던 미국 등 선진국에서도 중국의 산업정책에 대응하기 위해 특정 영역을 표적 지원하는 산업정책 부활 중

• 중국을 중심으로 한 일대일로 정책 및 디지털･건강 실크로드와 미국과 EU를 중심으로 한 민주적 규범과 가치에 따른 협력체제 등 가치 공유국 간의 블록화가 나타나고 있음

ㅇ 전략적 자율성 달성을 위한 정책 수단으로 1) (보호) 국제 기술교류 제한, 2) (진흥) STI 투자 확대로 산업역량 강화, 3) (협력) 가치 공유국 간의 STI 동맹 강화 제시

• 정책 입안자의 관점에서는 보호, 진흥, 협력 전략의 균형 설정이 중요하며, 이를 위한 거버넌스 개선 필요

▶ 지속가능한 전환을 위한 과학기술혁신 시스템

ㅇ 당면한 기후 위기에 대응하기 위해서는 에너지, 농식품 및 모빌리티 등 다양한 분야에서 사회･기술 시스템의 총체적 변화가 필요하며, 적극적 과학기술혁신정책 개입이 필수

• 2050 탄소중립 달성에 필요한 이산화탄소 배출 저감목표의 상당 부분이 현재 실증단계나 프로토타입 단계의 기술에 의존하고 있어, 기존보다 빠른 기술혁신을 촉진할 필요

ㅇ 2050 탄소중립 달성을 위해 혁신과 신시장 출현을 촉진할 수 있으며, 기존 화석연료 기반 시스템을 극복하고 저탄소기술 개발이 가능한 정책 포트폴리오 설계가 필요

• 지속가능한 전환을 위한 과학기술혁신정책 영역별 과제로 1) R&D 및 실증 투자 확대, 2) 개방형 혁신 촉진을 위한 인프라 구축 및 효율적 운영, 3) 이해관계자간･부처간 협력 강화, 4) 제도 개선, 5) 전략적 인텔리전스, 6) 국제협력, 7) 사회적 수용도 제고 등을 제시

▶ 위기 시대 과학의 역할 (COVID-19의 교훈)

ㅇ 과학기술이 COVID-19 위기 대응에서 필수적인 역할을 담당했지만, 공중보건의 영역을 넘어 사회 全 영역으로 번진 팬데믹의 영향을 극복하는 데 한계점 노출

• 과학기술은 논문과 데이터 공유 활성화, 생명 분야 연구기관의 진단･치료법 개발, 다양한 학문분야･민관･국가 간 협력 플랫폼 구축 등을 통해 팬데믹 극복에 핵심적 역할

• 하지만 팬데믹 극복 과정에서 국가별 정책 요구사항을 우선시하고 백신 개발･보급 등에서 국가 간 경쟁 및 자국 우선주의를 노출하는 등 국제협력 측면의 어려움 발생

ㅇ 기후변화를 비롯한 향후의 글로벌 위기 해결을 위해 두 가지 측면에서 과학기술혁신 시스템의 보다 급진적인 변화 필요

• 과학을 위한 정책(Policy for Science): 연구 개방성 확대, 중장기적 연구 인프라 확충, 학제간･다자간 협력 강화, 산･학･연･관 협력을 위한 네트워크 구축 등 사회적 과제를 해결하기 위한 틀 마련 필요

• 정책을 위한 과학(Science for Policy): 포괄적 정책 영역을 감안한 연구 의제 설정, 과학적 근거를 바탕으로 정책 입안자에 대한 조언 및 대중 커뮤니케이션 추진 필요

▶ 임무중심 혁신정책의 성과 및 향후 추진방향 (탄소중립 임무를 중심으로)

ㅇ 기후변화 대응(탄소중립 달성)을 위해 임무중심 혁신정책을 적용하는 국가들이 늘어나고 있으며, 기존 정책 대비 임무중심 정책 접근방식이 타당한지에 대한 점검이 필요한 시점

• 과학기술혁신정책 담당 부처에서 총괄을 담당하고, 유관 부처와 기관이 참여하는 형태로 추진 중이나, 과학기술혁신 관련 예산 위주로 집행 중이며, 실질적인 부처 간 협력･조정은 미흡한 편 (‘STI-only Trap’)

• 임무중심 정책에서 설정한 아젠다가 예산과 정책 집행과정에서 의사결정에 실질적 영향을 미치는지 입증되지 않았으며, 집행 및 관리 측면에서는 기존의 정책도구를 통합･조율하여 적용하고 있으나, 통합 수준은 임무별로 상이(‘Orientation Trap’)

ㅇ 임무중심 혁신정책의 성과(Outcome) 도출을 위해서는 국가 차원의 강력한 정치적 지원 및 활발한 참여가 필요

• 임무중심 정책을 달성하기 위한 임무 범위와 수준 설정, 결과를 모니터링하고 평가할 수 있는 방법론 개발, 임무중심 정책을 구현하기 위한 거버넌스 구조 마련 필요

• 임무중심 혁신정책을 추진할 경우 단순히 분야간 효율적 협력을 넘어 통합적 정책 프레임워크로서 행정적/법적/재정적 거버넌스를 포괄하는 변화가 필요

▶ 신흥기술(Emerging Technology) 거버넌스 (선제적 프레임워크)

ㅇ 변화와 위기 대응을 위해 신흥기술이 필요하나, 급격한 기술 변화에 따른 사회적/경제적/정치적 부작용을 방지하고 사회적 이익을 극대화하기 위한 기술 거버넌스 구축 필요

• 기술에 민주주의, 인권, 지속가능성, 책임성, 보안 및 회복력과 같은 공유가치가 적용되어야 하나, 기술개발의 주체인 민간기업과 연구소에 적용하기 위한 방안 마련 필요

ㅇ 기술개발 초기 단계부터(by-design) 신기술에 공유가치를 포함시키기 위해 신흥기술 거버넌스를 위한 선제적 정책 프레임워크 마련 필요

• 좋은 거버넌스를 구성하는 설계 기준으로 1) 예측(anticipation), 2) 포용과 정렬(inclusivity 
and alignment), 3) 적응성(adaptivity) 등을 제시

• 정책 수단으로는 미래지향적 기술평가, 이해관계자의 참여, 연성법(soft law) 활용 등 제시

■ 시사점

ㅇ 과학기술혁신정책에서 안보 및 전략적 자율성에 대한 이슈 확대에 따라 과학기술의 혁신정책 범위 확대 및 대응방안 마련 필요

ㅇ 현재 추진 중인 임무중심 혁신정책은 과학기술 분야 위주의 접근방식과 임무 달성을 위한 추진 체계 및 방법론에서 한계를 드러내고 있어 국가 차원에서 행정적/법적/재정적 거버넌스를 통합하고자 하는 적극적 노력 필요

• 임무중심 혁신정책의 성과 창출을 위해 명확한 목적과 측정 가능한 지표 설정, 결과의 모니터링･평가 방법론 개발, 의사결정주체 간 실질적 협력을 위한 거버넌스 구축 필요

• 과학기술 시스템의 개방성 및 네트워크를 강화하고 과학기술 기반의 근거 중심 정책대안 수립을 위한 공공 커뮤니케이션 강화 필요

ㅇ 심화되어 가는 전략적 경쟁 및 전략적 자율성 확보의 흐름 안에서 기술주권을 확보하기 위한 국가전략기술 발굴･육성과 함께 기술보호정책과 협력정책의 균형점을 모색할 필요

• 과학기술･산업 역량에 대한 면밀한 분석을 바탕으로 전략적 인텔리전스 기능을 강화할 필요가있으며, 지정학적･기정학적 주요 상대국인 미-일-중-러와의 역학 관계에 대한 지속적인 모니터링을 통해 전략적 자율성 확보방안 마련 필요

• 핵심기술 분야에서 과도한 경쟁에 따른 부작용 최소화 및 효율적 발전을 위해 기술 블럭화 국가 간의 과학기술혁신 연계 및 재결합(recoupling)을 추진하고, 적정한 수준의 보호와 협력에 대한 기준 및 가이드라인 마련 필요

ㅇ 선제적 기술 거버넌스 구축을 위해 기술수준평가, 기술영향평가 기능을 강화하고, 기술에 사회적 가치를 반영할 수 있는 논의 틀 마련 필요