‘반값 등록금 정책의 성과와 과제’
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‘반값 등록금 정책의 성과와 과제’
  • 고현석 기자
  • 승인 2023.01.21 14:03
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[2022 고등교육현안 정책자문 자료집]

 

한국대학교육협의회(대교협)는 지난해 말 <2022 고등교육현안 정책자문 자료집>을 발간했다. 자료집에는 3편의 연구 보고서, ▲ 숙명여대 송기창 명예교수의 ‘반값 등록금 정책의 성과와 과제’ ▲ 중앙대학교 이희수·윤선응 교수의 ‘고등교육기관의 고등평생교육 체제로의 전환을 위한 과제’ ▲ 가천대학교 오대영 교수의 ‘한국 대학의 융합교육 현황과 발전방안 연구’가 담겼다.

 

이 중 송기창 교수의 연구보고서 ‘반값 등록금 정책의 성과와 과제’의 주요 내용을 소개한다.

■ 연구 요약

이 연구의 목적은 반값등록금정책을 대상으로 정책의 효과성, 형평성, 대응성, 적절성 등 성과와 정책의 부작용을 평가하는 데 목적이 있었다. 정책의 효과성에 대하여 평가한 결과, 대학 등록금 부담을 절반으로 완화하는 정책목표는 평가 기준에 따라 2015년 또는 2016년에 달성한 것으로 평가했다.

통계청의 사회조사 결과를 바탕으로, 등록금 부담 완화의 파급 효과에 대해 평가한 결과, 자녀교육비에 대한 부담이 크다는 비율이 감소해왔고, 등록금이 가장 부담스러운 자녀교육비라고 응답한 부모의 비율도 감소해왔고, 장학금으로 등록금을 마련하는 대학(원)생의 비율이 증가해왔다는 점에서 등록금 부담 완화가 학생과 학부모의 인식변화로 이어졌음을 확인했다. 

대학등록금 부담 완화의 궁극적인 목적인 대학교육기회 확대 여부를 확인하기 위하여 한국교육개발원의 교육통계서비스를 바탕으로 분석한 결과, 대학 진학률을 높이는 데 효과가 있었으며, 대학 취학률은 초기에는 다소 감소했으나 2019년부터 증가추세를 보여주었다. 일반대학 신입생 충원율과 재학생 충원율은 증가해왔으나, 전문대학 신입생 충원율은 감소세, 재학생 충원율은 2021년부터 감소세를 보여주었지만, 전반적으로 신입생 및 재학생 충원율을 높이는 데 성과가 있었음을 확인했다. 

정책의 형평성을 평가하기 위하여 학제간, 국・공・사립간 국가장학금 지원의 형평 정도를 분석한 결과, 장학금 지급 비율은 국・공립 일반대학, 사립 일반대학, 국・공립 전문대학, 사립 전문대학 순으로 높았음을 확인하여 형평성이 취약했던 것으로 평가했다. 

정책의 대응성에 대한 평가 결과는, 상황의 변화와 장학금 규모의 증대에 대응하여 정책의 대상과 지원 기준을 유연하게 변경해온 것으로 평가되나, 2012년부터 2022년 현재까지 대학들의 아우성에도 불구하고 등록금 동결정책을 고수하고 있고, 대학 등록금 동결과 교비장학금 유지 내지 인상을 계속 요구하면서 국가장학금 Ⅱ유형을 계속 유지해오는 것은 정책의 대응성을 심각하게 떨어뜨린 것으로 평가되었다.

정책의 적절성과 관련하여, 반값등록금정책은 대학 등록금과 교비장학금 수준을 2012년 수준으로 고착화시킴으로써 대학재정의 위기를 초래하고 나아가 대학교육의 질적 하락을 촉진했다는 점에서 적절성을 상실했다고 평가할 수 있다. 등록금을 대체할 수단이 없는 상황에서 등록금 부담 완화가 대학재정의 위기를 초래하고 대학교육의 질을 저하시킬 경우에 대한 대응책을 마련하지 않았다는 점에서 대학등록금 부담 완화라는 정책목표 달성에도 불구하고 정책의 적절성은 확보하지 못한 것으로 평가할 수 있다.

반값등록금정책의 부작용에 대한 평가 결과, 이 정책은 민간부담 억제와 국가부담 소폭 증가로 고등교육재정 투자규모를 축소시키는 결과를 가져왔으며, 계속된 물가상승에도 불구하고 대학등록금을 동결함으로써 대학들로 하여금 교육활동 투자를 축소하게 하였다. 

외적으로 등록금 동결의 피해가 크게 부각되지 못한 것은 학부 등록금을 동결하는 대신 대학원 등록금을 인상하거나 외국인 유학생 유치를 통해 보전하였고, 학령인구 감소에 따라 등록금 단가가 낮은 인문사회계 정원이 줄었지만, 공학계나 예체능계 정원은 비교적 안정적으로 유지하면서 의약계 정원이 늘어나서 1인당 평균 등록금은 오히려 늘어나는 착시효과를 보여주었다. 국・공립대학의 국고 또는 지자체 지원분 기본운영비에는 공무원 보수인상에 연동된 인건비가 포함됨으로써 사립대학보다 국・공립대학 재정사정이 다소 양호한 것으로 평가되었다.

한편, 불합리한 국가장학금 및 교비장학금 회계 처리로 사립 대학재정 위기가 제대로 드러나지 않는 문제도 계속되고 있으며, 등록금 결손 규모를 추정하는 것은 쉽지 않으나, 반값등록금 이후 시나리오별 학부 등록금 결손액을 추정한 결과, 전년도 물가상승률을 적용한 경우에는 국・공립대학은 연평균 2,459억 원, 사립대학은 1조 3,613억 원 결손이 발생했으며, 법정인상률을 적용한 경우에는 연평균 국・공립대학은 3,790억 원, 사립대학은 2조 1,582억 원 결손이 발생하였고, 법정인상률 70%를 적용한 경우에는 국립대학은 연평균 2,822억 원, 사립대학은 1조 5,786억 원 결손이 발생한 것으로 분석되었다. 결과적으로 반값등록금정책 시행 후 사립대학의 운영손익이 가파르게 줄기 시작하여 2016년부터 적자로 전환되었고, 운영손익의 적자구조는 적립금수지 적자로 파급되었다.

사립대학 재정구조의 악화는 각종 교육지표의 악화로 이어졌다. 국공립대학과 사립대학 모두 개설강좌 수가 감소추세를 보이고 있으며, 교비장학금의 강제적 증액 요구로 교원 연구비, 학생 실험실습비, 도서구입비가 계속 감소하고 있으며, 토지건물 매입비, 건설 가계정, 차기 이월금 등도 감소하고 있다. 대학등록금 동결로 초래된 재정 악화는 감가상각 적립을 어렵게 하여 매년 적립 기준의 50% 미만을 적립함으로써 교사개축의 미래가 불투명한 상황이다.

■ 반값등록금정책의 과제

반값등록금정책은 정책 대상인 학생으로부터 좋은 평가를 받지만, 또 다른 정책 대상인 대학으로부터 거센 비판을 받고 있다. 대학재정 위기에 대한 인식은 정부와 대학과 학생이 공유하고 있지만, 해결방안에 대한 시각에 차이가 많다. 정부는 대학의 구조조정을, 대학은 등록금 결손 보전 및 인상 규제 철폐를, 학생은 정부의 대학재정 확충을 요구하지만, 정부의 대학재정 지원은 국가장학금 확충에 집중되어 있어서 대학재정에 실질적인 도움을 주지 못하는 상황이다. 반값등록금정책의 학생 관련 정책목표는 이미 달성한 상황이고, 이젠 반값등록금정책의 또다른 대상인 대학 관련 정책을 개선해야 할 때다. 반값등록금정책의 과제를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 반값등록금정책을 견인해온 한 축인 대학등록금 동결을 풀어야 한다. 국민들도 대학등록금 부담이 많이 완화된 것으로 인식하고 있고, 대학교육 기회도 확대되었으므로 이제는 대학교육의 질적 개선에 집중할 필요가 있으며, 이를 위하여 등록금 동결을 즉시 풀어야 할 것이다.

아직도 학생들과 교육시민단체들은 등록금 부담이 크기 때문에 등록금 규제를 풀면 안 된다는 입장이지만, 대학정보공시 보도자료에 따르면, 사립대학 평균등록금은 7,492,100 원, 국・공립대학 평균등록금은 4,184,600원이고(2021년 4월 대학정보공시 보도자료), 사립대학 1인당 장학금은 3,518,000원, 국・공립대학 1인당 장학금은 2,715,000원이므로(2022년 8월 대학정보공시 보도자료), 학생 실부담액은 사립대학 3,974,100원(월평균 331,175원), 국・공립대학 1,469,600원(월평균 122,467원)으로, 사설학원 인터넷 강의 1과목 수강료에도 미치지 못한다.

대학들은 등록금 규제 철폐를 주장하지만, 등록금 인하와 동결이 14년 동안 유지되면서 등록금을 인상할 경우 기준이 되는 등록금액 자체가 워낙 낮은 상태고, 그동안 등록금 법정인상률을 결정하는 물가상승률이 낮았기 때문에 등록금을 법정인상률만큼 인상한다 해도 대학재정의 위기를 탈출하기에 역부족이다. 그럼에도 불구하고 대학등록금을 자율화 해야 대학구조조정도 가능하게 된다.

둘째, 국가장학금 Ⅱ유형을 폐지할 필요가 있고, 대학등록금 동결로 인한 재정결손을 사업비가 아니라 경상비로 보전하는 방안을 강구해야 한다. 정부에서 검토하고 있는 고등・평생교육지원특별회계를 통한 재정지원은 재원 확충과 경상비 지원에 한계가 있으므로 대학교육계의 오랜 숙원인 「고등교육재정교부금법」 제정을 통한 대학재정 안정화를 추진해야 한다. 

고등교육재정교부금제도는 고등교육재원을 안정적으로 확보하고, 대학에 대하여 목적을 지정한 사업비가 아니라 대학 자율로 집행이 가능한 교부금, 즉 경상비를 지원하기 위한 틀이다. 내국세 재원을 칸막이 하는 것에 대한 거부감을 해소하기 위하여 현행 고등교육재정 규모 범위 내에서 고등교육재정교부금제도를 도입하는 것도 고려할 필요가 있다. 고등교육재정교부금제도를 통한 재원 확충이 어렵다면 우선 경상비 지원을 위한 틀이라도 만들어야 하 기 때문이다.

셋째, 정책의 형평성 확보를 위하여 학제별・설립별 국가장학금 지원 격차를 해소할 필요가 있으며, 반값등록금 유지를 위한 정책 수단들, 즉 교비장학금 의무 지출 한도, 등록금 인상률 규제, 적립금 적립 규제 등도 속히 철폐되어야 한다. 2021년 결산 기준으로 볼 때, 등록금 실부담액이 사립대학 3,974,100원, 국・공립대학 1,469,600원으로 사립대학생 부담액이 국・공립대학생의 2.7배나 된다. 국가장학금에 의한 등록금 부담률은 사립대학과 국・공립대학은 물론 일반대학과 전문대학도 동일해야 한다. 현재와 같이, 등록금 규제가 계속된다면, 당분간 국가장학금의 경우에는 소득분위별 장학금 지금 한도를 정액에서 정률로 전환해야 한다. 만약 향후 등록금 규제가 철폐될 경우에는 학제별・설립별로 국가장학금 한도가 일정 등록금액까지는 등록금 대비 정률로, 일정 금액을 초과할 경우에는 정액으로 설정하는 방안을 검토할 수 있을 것이다.

교비장학금 의무지출 한도는 국가장학금제도가 만들어지기 전에 도입된 정책이었다. 교비장학금 재원이 등록금 수입액이라는 점에서 등록금 부담 완화의 정책 수단으로 적절하지 않다. 일부 학생들의 등록금 부담 완화를 나머지 학생들의 등록금 부담을 늘리는 것은 논리적 모순이 아닐 수 없다. 교비장학금 의무지출 규정을 폐지하는 대신 국가장학금을 확충하여 소득연계 장학금의 국가책임제를 완성해야 할 것이다. 등록금 인상률 규제를 시작할 때 상황은 등록금의 합리적 책정을 위한 제도가 갖춰져 있지 않을 때였지만, 현재는 다르다. 대학마다 학생 중심의 등록금심의위원회가 설치되어 있고, 교비회계가 등록금회계와 비등록금회계로 구분되어 있어서 대학당국 마음대로 등록금을 인상할 수 없다. 따라서 교육부가 대학등록금 인상 한도를 설정하지 않더라도 과거와 같이 물가상승률의 몇 배에 이르는 등록금 인상은 불가능하다. 대학발전계획에 따라 대학별로 연도별 등록금 인상률을 정할 수 있도록 허용해야 한다. 

등록금 인상률 규제가 해소된 후에는 적립금 규제도 철폐되어야 한다. 등록금회계에서 고정자산 감가상각 적립뿐만 아니라 연구적립금과 장학금적립금도 가능하도록 해야 할 것이다. 등록금 재원의 일정비율을 교비장학금으로 지출하도록 강제하면서 등록금 재원으로 장학금 적립을 할 수 없도록 규제하는 것도 논리적 모순이다. 연구비 적립 또한 마찬가지다. 대학에서 연구는 기장 기본이 되는 사회적 기능일 뿐만 아니라 교육활동을 지원하는 핵심 기능이므로 등록금 재원에 의한 연구비 적립을 가로막는 것은 등록금으로 교육활동을 지원하지 못하도록 막는 결과가 된다. 다만 과도한 적립금 적립에 대한 우려가 있는 것도 사실이므로 연구비와 장학금 적립은 등록금 수입액의 일정 비율 범위내로 제한하는 방안을 검토할 수 있을 것이다.


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