2022년 6월 1일 실시되었던 제8회 전국동시지방선거는 기초의회의원(이하 기초의원)선거의 지역구선거에서 중대선거구제를 시범적으로 도입하여 실시하였다. 즉, 국회의원선거구를 기준으로 11개 선거구에서 기존의 2인~4인 선거구 대신 3인~5인 선거구를 채택한 것이다. 이는 기초의원선거에서 3인 이상 선거구를 확대함으로써 소수정당의 참여를 확대하고 기초의회에 다양한 목소리가 반영되도록 하려는 의도였다. 다만 전국 단위로 실시하기에 앞서 중대선거구제 확대의 효과와 한계를 알아보기 위해 일정 지역을 대상으로 시범실시가 이루어졌다. 

지역구에서 당선자를 선출하는 선거 가운데 중대선거구를 채택하고 있는 선거는 기초의원선거가 유일하다. 지역구 국회의원선거나 지역구 시·도의회의원선거는 하나의 선거구에서 1명의 당선자를 선출하는 소선거구제를 채택하고 있다. 반면 기초의원선거의 경우 하나의 선거구에서 2~4인의 당선자를 선출하는 중선거구제를 채택하고 있다. 이는 기초의회가 풀뿌리 민주주의를 실천하기 위한 기관으로 거대 양당으로의 의석 집중을 막고 지역 주민들의 다양한 목소리를 반영하고자 함이다.

하지만 선거구 획정 과정에서 2인 선거구가 다수를 차지하게 되어 소수정당의 의회 진출이라는 본래의 목적을 달성하기 어려워짐에 따라 3인 이상 5인 이하 선거구를 확대함으로써 중대선거구제 도입의 취지를 살리고자 제8회 동시지방선거에 한해 일부 지역에서 시범적으로 3~5인 선거구를 도입하게 된 것이다. 

이에 국회입법조사처는 2022년 12월 30일(금), 「제8회 동시지방선거 중대선거구제 시범실시의 효과와 한계」라는 제목의 보고서를 발간했다.

보고서는 제8회 전국동시지방선거(2022.6.1.)에 한정하여 기초의회의원선거에 도입되었던 3~5인 선거구 시범실시의 결과를 분석하고 개선과제를 제시했다.

 

◇ 보고서의 주요 내용은 다음과 같다

▶ 2022년 6월 실시된 제8회 전국동시지방선거에서 기초의원선거 지역구 1,030개 중 30개 선거구에서 3~5인 선거구제가 시범 실시되었다. 시범실시 지역 선거구는 서울(8), 경기(6), 인천(4), 대구(2), 광주(3), 충남(7) 등 6개 지역 30개 선거구였다.

이는 현행 2~4인 선거구제가 소수정당과 다양한 정치세력의 선거참여를 통해 기초의회에 다양성과 정치적 대표성을 확대한다는 제도의 취지를 살리지 못하고 있다는 비판 때문이었다. 국회는 중대선거구 확대 도입의 효과를 살펴보고자 제8회 지방선거에 한정하여 3~5인 선거구제를 시범 실시하기로 결정했다.

▶ 선거 결과 시범실시 지역에서 소수정당의 후보 공천과 당선자 비율이 전국 대비 다소 높게 나타났지만 양대 정당으로의 집중은 크게 개선되지 않았다.

선거 결과 시범실시 지역 30개 선거구 가운데 소수정당은 18개 선거구에 19명의 후보를 공천했으며, 인천에서 1명, 광주에서 3명 등 총 4명의 후보가 당선되었다. 전국을 기준으로 소수정당 후보의 당선율이 0.9%인 것에 비해 시범실시 지역의 당선율은 3.7%로 다소 높다고 볼 수 있다. 시범실시 지역에서 소수정당의 후보 공천율 또한 10.1%로 전체 선거구에서의 5.4% 대비 높다고 볼 수 있다. 하지만 양대 정당으로의 표의 집중은 여전해서 시범실시 지역 30개 선거구에서 당선된 109명 가운데 양대 정당 소속 당선자는 105명으로 전체의 96.3%를 차지한다.

시범실시 지역에서 당선된 소수정당 후보의 다수(3/4)는 광주 지역에서 당선되었으며, 전국적으로도 소수정당 당선자의 70%가 호남에서 당선되었다. 

시범실시 결과만으로 중대선거구제의 확대가 미칠 영향을 추론하기는 한계가 있다. 시범실시 지역이 전체 선거구의 2.9%에 불과하고 지방선거를 한 달여 앞 둔 시점에 시범실시가 결정되었기에 소수정당에서 준비할 시기가 부족하였다. 소수정당 후보가 다수 당선된 광주 지역의 경우 정의당이나 진보당의 지지기반이 상대적으로 강한 곳이라는 점에서 소수정당 후보의 당선 배경을 선거구제만의 영향이라고 보기는 어렵다.

그럼에도 국회에서 여야 간 협의를 통해 시범실시가 결정되었으며, 3인 이상 선거구의 중요성이 확인되었다는 점에서 의미를 찾을 수 있다. 시범실시 지역을 포함하여 소수정당이 당선된 지역의 대부분은 3~4인 선거구로 2인 선거구에서는 소수정당 후보의 당선율이 낮았다.

▶ 보고서에서는 기초의원선거에서 양대 정당으로의 의석 집중을 완화시키고 의회의 다양성과 정치적 대표성을 강화하기 위한 방안으로 다음 네 가지 개선방안을 제시했다. 

첫째, 3인 이상 선거구의 확대이다. 이번 지방선거에서 소수정당 후보가 당선된 23곳 가운데 20곳이 3인 이상 선거구이다. 반면 2인 선거구는 양대 정당의 의석 독점을 높일 뿐 아니라 무투표 당선을 양산한다는 점에서도 줄여 갈 필요가 있다는 지적들이 많다.

둘째, 광역의회에 설치된 선거구획정위원회의 권한을 강화하는 방안에 대해 검토할 필요가 있다. 기초의원선거의 지역선거구 획정 과정에서 2인 선거구가 확대되는 경우들이 다수 발견되는데, 이는 획정위안을 광역의회가 수정하는 과정에서 발생한다. 이에 선거구 획정 단계에서부터 3인 이상 선거구를 확대하는 것과 더불어 선거구획정위원회의 권한 강화 등을 통해 2인 선거구로의 쪼개기 관행을 줄이려는 노력이 필요하다.

셋째, 3인 이상 선거구에서 거대 양당의 복수공천으로 인한 부작용을 줄이려는 노력이 필요하다. 중대선거구를 확대하더라도 거대 양당이 다수의 후보자를 공천할 경우 소수정당의 당선 가능성은 낮아지기 때문이다. 기초의회의 정치적 다양성과 대표성 확대를 위해 거대 양당이 자율적으로 과도한 복수 공천을 자제하려는 노력이 필요하다.

넷째, 비례대표 정수를 확대하는 방안을 모색할 수 있다. 비례대표선거는 비례성이 높아 소수 정당의 의회진출에 긍정적이라고 인식되고 있다. 또한 사표 발생을 줄여 의회의 대표성과 다양성을 높이는 방안이기도 하다. 다만 지역주민들과의 직접 접촉이 강조되는 기초의회의 특성을 고려하여 지역구선거와 비례대표선거의 비율을 적절하게 조정하는 방안을 고려해야 할 것이다.