2023년은 ‘제1차 공공외교 기본계획(2017~2021)’에 따른 지난 6년의 공공외교 성과를 마무리하고 새로운 공공외교 5년(2023~2027)이 시작되는 해이다. 그러나 한국의 공공외교는 정부차원의 외교역량 강화에 있어 중요한 영역임에도 불구하고 국가적 차원의 체계적 추진 및 관리는 여전히 미흡한 측면이 있다. 

이에 국회입법조사처는 2022년 12월 27일(화) 「우리나라 공공외교의 추진체계 현황과 개선과제」라는 제목의 『NARS 입법·정책』 보고서(저자: 외교안보팀 김예경 입법조사관)를 발간했다.

이 보고서는 2016년 공공외교법 제정 이후 한국 공공외교의 추진 경과와 체계를 검토 및 분석하여 문제점을 파악하고 개선과제를 제시하고, 이를 통해 우리나라 공공외교 추진체계의 효율성과 효과성을 증진하는 데 목적이 있다. 보고서의 주요 내용은 다음과 같다.

 

ㅇ 공공외교란 한 국가가 역사, 문화, 예술, 가치, 정책 등과 같은 자국의 소프트파워 자산을 활용해 상대국의 국민들과 직접 소통하고 관계를 구축하여 신뢰를 확보하는 외교활동을 의미한다.

미국, 중국, 일본, 영국 등 주요국은 글로벌 상호의존성의 심화와 통신 기술의 획기적 발전, 민주주의 확산 등에 따라 국민 지향 외교 패러다임을 인식하면서 자국에 대한 외국 국민들의 마음을 얻고 우호적 전략환경 기반을 조성하기 위해 경쟁적으로 공공외교를 전개하고 있다.

전통외교는 정부가 주체가 되어 타국 정부와의 협상과 대화를 통해 국가이익을 추구하며, 하드파워가 주요 자산이 되었다. 정부가 정부와 상대하는 전통외교와 달리 공공외교는 주체, 대상, 자원과 자산, 매체, 관계유형, 소통의 방식에서 차이가 있다. 공공외교는 정부가 주체가 되고는 있으나 주로 상대국 국민을 대상으로 하고 있으며, 소프트파워 활용 비중이 높다고 할 수 있다.

공공외교는 시대에 따라 활동의 주체나 활용 매체, 관계유형 및 소통의 방식에서 차이를 보이고 있다. 20세기 공공외교는 두 차례의 세계대전과 동서 냉전 프레임을 배경으로 등장했다. 냉전 구조 하에서 상대방 국가의 여론을 움직이기 위해 선전이나 PR 캠페인 등의 매체를 활용하여 일방향적이며 비대칭적으로 추진되었다고 할 수 있다.

21세기 신공공외교는 문화·예술, 스포츠, 가치관과 같은 무형의 자산이 지닌 매력을 통해 상대국 대중의 마음을 사로잡는 소프트파워를 추구하는 개념으로 바뀌고 있다. 9.11 이후 하드파워의 한계가 드러나면서 소프트파워의 중요성이 부각되었고, 세계화의 급속한 진전과 민주화의 확산으로 다양한 비국가 행위자가 외교의 주체로 등장하였다. 소셜미디어·소셜네트워크 등 뉴미디어 매체의 비약적인 발달도 시공간의 격차가 해소되면서 대중에 의한, 대중을 향한 개방형 외교의 중요성이 확대되었고, 이와같이 외교 패러다임이 변화하는 과정에서 소프트파워의 재부상을 촉진하게 된 것이다.

ㅇ 한국은 2010년을 ‘공공외교 원년의 해’로 선포하고, 공공외교를 본격적으로 전개하기 시작했다. 2011년 외교부에 공공외교대사가 최초로 임명되고, 2013년 공공외교 관련 사업예산이 편성되기 시작했다. 2016년 2월 공공외교법이 제정되고, 2017년 7월 공공외교법 시행령이 시행되면서 공공외교 추진을 위한 조직 개편도 이루어졌다.

ㅇ 2023년은 ‘제1차 공공외교 기본계획(2017~2021)’에 따른 지난 6년의 공공외교 성과를 마무리하고 새로운 공공외교 5년이 시작되는 해이기도 하다.
 
2021년 7월 유엔무역개발회의(UNCTAD)는 스위스 제네바에서 열린 제68차 무역개발이사회(Trade and Development Commission)에서 한국의 지위를 아시아, 아프리카 국가들이 속한 ‘개발도상국(그룹 A)’에서 미국 등 31개 국가가 속한 ‘선진국(그룹 B)’으로 변경했다.
 
한국도 선진국 지위에 걸맞게 국가이미지와 위상 제고를 위한 공공외교의 추진에 대한 고민이 필요한 시점이다.

ㅇ 공공외교는 외국 국민들의 한국에 대한 호감도 및 이해도를 증진하고 신뢰도를 효과적으로 제고하여, 궁극적으로는 국익 증진에 기여할 수 있어야 한다. 그러나 현재 한국의 공공외교는 정부차원의 외교역량 강화에 있어 중요한 영역임에도 불구하고 국가적 차원의 체계적 추진 및 관리는 여전히 미흡한 측면이 있다.

현재 우리나라 공공외교의 추진체계는 다음과 같은 문제점이 발견된다. 

첫째, 공공외교 정책의 심의·조정 기능을 하는 공공외교위원회의 역할에 한계가 있다.

둘째, 한국의 공공외교는 여전히 중앙부처에 편중되는 경향이 짙고, 지자체·민간 부문 등이 공공외교 정책 수립에 참여하는 비중이 높지 않다. 

셋째, 종합정보시스템에 지역별·국가별 예산 및 사업 규모를 종합적이고 체계적으로 파악할 수 있는 집계 시스템이 갖추어져 있지 않다. 

넷째, 공공외교 활동에 대한 종합적 평가체계가 수립되어 있지 않으며, 이를 의무화하는 규정이 마련되어 있지 않다.

ㅇ 2022년 8월 수립된 ‘제2차 공공외교 기본계획(2023-2027)’은 세계의 자유, 평화, 번영에 기여하는 글로벌 중추국가로서의 대한민국 확립을 위한 공공외교의 비전을 설정하고 있다. 이러한 목표를 수행하기 위해 공공외교 추진체계의 개선에 있어 다음과 같은 사항을 고려할 필요가 있다.

첫째, 공공외교위원회의 자문 기능을 강화하여, 공공외교의 효율성과 효과성을 증진할 필요가 있다. 미국의 공공외교자문위원회(ACPD)의 운영사례를 벤치마킹하여, 심의·조정·평가·정책제언 등으로 구성된 연간활동보고서 제출을 의무화하고, 민간 전문가 참여를 확대하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

둘째, 지자체 공공외교를 체계적으로 수행할 수 있는 지원체계의 정비를 검토할 필요가 있다. 우선 공공외교에 관한 지자체 차원의 협의를 위해 ‘지역공공외교위원회’를 신설하는 방안을 고려해 볼 수 있다. ‘지역공공외교위원회’는 지자체 차원의 공공외교 사업 전반을 심의·조정하여 지자체간 사업의 유사·중복의 문제를 개선하고, 종합적이고 체계적인 지역 공공외교 활동을 촉진하는 데 기여할 수 있을 것이다.
 
셋째, 재외공관의 사업, 예산 및 실적을 일목요연하게 파악할 수 있는 시스템을 체계화하여 지역별·국가별 사업과 예산 편중을 완화하고, 균형적으로 사업 배분이 이루어질 수 있는 방안을 마련할 필요가 있다. 이와 관련해서 미국의 ‘글로벌 맵(Global Map)’ 활용 사례를 참고해 볼 수 있다.

마지막으로 평가지표 등을 개발하여 공공외교 성과에 대한 종합적 평가체계를 확립할 필요가 있다. 법·제도적 차원에서 공공외교법에 중장기계획의 성과를 평가할 수 있는 조항의 신설을 고려해볼 수 있으며, 공공외교 평가를 전담하는 기구를 상시화하는 방안도 검토할 수 있다.