지역 인구감소 및 지방소멸 위기에 대응하고자 새로운 인구관리 정책이 필요하다는 의견들이 제기되고 있는 가운데 2023년 1월 1일부터 시행되는 「인구감소지역 지원 특별법」에 ‘생활인구’라는 새로운 인구개념이 도입된다. 생활인구는 주민등록인구, 외국인등록인구, 체류인구를 포함한 개념이다.

그동안 주민등록상 주소지를 기준으로 인구규모를 파악하고 공공서비스를 제공해 왔다. 그러나 주민등록상 주소지와 실제 생활지역이 불일치하는 경우가 증가하고 있어서, 인구의 이동성을 반영할 수 있는 정책이 필요해짐에 따라 새로운 인구개념이 등장한 것이다.

이에 국회입법조사처는 11월 17일(목요일), 「새로운 인구개념인 “생활인구”의 의미와 향후 과제」를 다룬『이슈와 논점』 보고서를 발간했다(작성자: 행정안전팀 하혜영 팀장·류영아 입법조사관).

보고서에 따르면 ‘생활인구’를 활용하기 위해서는 객관적이고 명확한 생활인구 선정 기준과 측정방식을 마련할 필요가 있으며, 생활인구를 활용할 분야 및 활용방안에 대한 구체적인 논의가 필요하다. 아울러, 생활인구에는 외국인등록인구도 포함되므로, 외국인인구의 확대 및 정착을 위한 다양한 정책개발에 노력을 기울일 필요가 있다.

다만, 현행 주민등록제도 하에서 이러한 새로운 인구개념의 도입은 정책 현장에서 혼란을 야기할 우려가 있으므로 정부와 지방자치단체는 사전에 철저한 준비와 시행착오에 대한 대비가 필요할 것이라고 보고서는 제언했다.

 

□ 보고서의 주요 내용은 다음과 같다.

▶ 생활인구의 의미

생활인구란 특정 지역에 거주하거나 체류하면서 생활을 영위하는 사람이다. 구체적으로 보면, ① 「주민등록법」 제6조 제1항에 따라 주민으로 등록한 사람, ② 통근·통학·관광·휴양·업무·정기적 교류 등의 목적으로 특정 지역을 방문하여 체류하는 사람으로서 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 사람, ③ 외국인 중 대통령령으로 정하는 요건에 해당하는 사람을 말한다(동법 제2조제2호). 

생활인구에 포함되는 “체류하는 자”와 “외국인”에 대한 기준은 ｢인구감소지역 지원 특별법 시행령｣안에 따르면, 생활인구에 포함되는 외국인은 「출입국관리법」에 따라 외국인 등록을 한 사람을 말한다. 체류하는 자는 주민등록지가 아닌 지역에 소재한 직장에 근무하는 경우, 학교에 다니는 경우, 관광·휴양지를 방문하여 체류하는 경우 등 행정안전부장관이 정하는 경우를 말한다(동 시행령안 제2조제1항·제2항).

그동안 주민등록상 주소지를 기준으로 인구 규모를 파악하고, 공공서비스 제공의 효율성을 높이는 데 초점을 맞추어 왔다. 그러나 교통 등의 발달에 따라 주민등록상 주소지와 실제 생활지역 간의 불일치 현상이 증가하고, 이로 인해 공공서비스 공급의 비용·편익 간 괴리가 발생하는 문제가 있었다. 따라서 주민등록인구뿐만 아니라 유동인구와 중장기 체류인구까지도 포함한 인구개념이 필요하다는 주장이 있었다. 특히, 지방소멸을 방지할 목적으로 비수도권으로의 인구 이동을 강제할 수 없는 상황에서, 수도권과 비수도권 간의 격차를 해소할 수 있는 다양한 인구정책을 모색할 필요가 있다는 의견들이 있었다. 이러한 의견들을 반영하여 생활인구라는 새로운 개념을 도입한 것이다. 

▶ 해외 주요국 유사 사례와 시사점

∎ 일본의 관계인구

일본의 “관계인구(關係人口)”는 이주해 정착한 정주인구(定住人口)보다는 관계가 약하고, 관광하러 온 교류인구(交流人口)보다는 관계가 강한, 지역과 다양하게 관계를 맺고 있는 사람을 일컫는 신조어이다. 관계인구는 특정 지역을 응원하고 싶은 사람에게 해당 지역과의 연관성을 심화시키고, 고향(ふるさと)에 마음을 두고 있는 외지인과 지역이 관계를 계속 유지하도록 하여 외지인이 해당 지역으로 이주하도록 유도할 목적으로 만든 개념이다. 즉, 새로운 인구가 지방으로 유입되도록 촉진하는 목적을 가지고 있다.

일본은 관계인구를 확대하고자 고향납세(ふるさと納稅) 제도를 활용하고 있다. 즉, 지방자치단체가 고향납세 포털사이트에 사업을 등록하고, 도시민이 특정 지역의 응원하고 싶은 사업을 선택해 고향납세(기부)하도록 한다. 고향납세를 받은 지방자치단체는 고향납세액을 고향이주 교류 촉진이 필요한 사업에 활용하고 기부자와 교류를 계속 유지해, 기부자가 미래에 해당 지역으로 이주하도록 유도하는 것이다. 

이에 비해, 우리나라는 직장·학교·장기 체류 등의 이유로 특정 지역에서 실제로 생활하는 사람을 생활인구에 포함시킨다는 점에서, 일본의 관계인구와 우리나라의 생활인구는 서로 개념상 차이가 있는 것은 사실이다. 그러나 향후 일본의 관계인구 사례를 참고하여, 생활인구를 기존의 고향사랑기부금 제도를 활성화하는 방안으로 활용할 수 있을 것으로 생각된다. 즉, 개인이 “직장·학교·관광·휴양지 체류 등의 목적으로 생활하는 지역” 등에 고향사랑기부금을 기부하도록 유도하는 것이다.

∎ 독일의 복수주소제

독일은 거주지로 등록된 지역과 실제 생활공간이 다른 인구를 관리할 목적으로 복수주소제를 운영하고 있다. 거주자가 주로 사용하는 주택이 있는 지역을 주 거주지(Haupwohnsitz)로 보고, 주 거주지 이외에 추가적인 주택이 있는 지역을 부 거주지 (Nebenwohnsitz)로 본다. 주 거주지와 부 거주지는 생활의 기준점으로 판단한다. 예를 들어 주말 부부의 경우 실제 거주와 생활시간은 직장 근처의 부 거주지가 더 길지만, 가족이 함께 모이는 곳을 생활의 기준점으로 보고 주 거주지로 본다. 

주민은 주 거주지와 부 거주지 모두 신고할 의무가 있는데, 부 거주지를 신고한 사람은 부 거주지에 제2 거주지세(Zweitwohnsitzsteuer)를 납부해야 한다. 지방자치단체는 제2거주지세를 징수해 지방공공재 또는 행정서비스 제공 비용 등을 충당할 수 있다는 장점이 있다. 직장 등을 이유로 부 거주지를 가지는 경우, 미성년자인 경우 등은 제2거주지세가 면제 된다는 점에서 개인의 조세 부담이 크지는 않다고 볼 수 있다.

부 거주지에서 생활하면서 소요되는 비용(임대료, 주 거주지로 이동하는 왕복 교통비 등)을 소득세에서 세액공제해 주므로, 부 거주지를 신고한 개인 및 자영업자 입장에서도 부 거주지를 신고함으로써 얻는 혜택이 있다.

독일의 복수주소제는 우리나라의 생활인구와 직접적인 연관이 크지 않지만, 단수(單數) 주소제인 우리나라가 장기적으로 검토해 볼 이슈로 생각된다. 즉, 등록주소와 실제 생활공간이 상이한 인구를 관리할 목적으로 복수주소제의 활용을 고려해 볼 수 있을 것이다. 다만, 제2의 주소를 등록하기 위해서는 「주민 등록법」을 개정해 제2의 주소에 관한 규정이 추가되어야 한다는 점에서, 충분한 시간을 갖고 장단점을 논의할 필요가 있다.

▶ 향후 과제

∎ 명확한 생활인구 선정 기준과 측정방식 마련: 인구감소지역의 지원을 위해 신설된 생활인구의 활용을 위해서는 객관적이고 명확한 선정 기준과 측정방식을 마련할 필요가 있다. 

∎ 생활인구의 합리적인 활용방안 모색: 인구는 지방자치단체가 각종 행정적·정책적 결정을 할 때 사용하는 중요한 지표다. 향후 생활인구가 인구감소 및 지방소멸의 위기 극복을 위한 기제로 작동하기 위해서는 생활인구를 활용할 분야와 활용할 방안에 대한 구체적인 논의가 필요하다. 

∎ 지역내 외국인인구 확대 및 정착 제도 마련: 생활인구에는 외국인등록인구도 포함된다. 인구감소지역을 대상으로 한 “지역특화형 비자 시범사업” 등과 같이 향후 지역의 활력 제고를 위해 외국인 유학생 및 근로자, 다문화 가족, 외국인 장기 관광객 등을 위한 정책의 개발이 필요하다.