저출산과 세대 변화, 4차 산업혁명, 코로나19 등과 같은 급변하고 복잡다기한 환경변화와 위기의 시대에 고등교육의 대전환을 통한 대학의 위기 극복과 국가 차원의 미래 또는 지역 인재양성의 필요와 요구가 높아지고 있다. 이에 따라 개별 대학이 가지는 한계를 극복하고 대학들이 상생·발전하게 하는 공유·협력은 고등교육의 메가트렌드(Megatrend)이자 시대정신으로 부상하고 있다.

최근 지자체-대학 협력 기반 지역혁신사업(RIS) 및 디지털 신기술 인재양성 혁신공유대학사업 등 재정지원사업을 통해 대학 간 공유·협력이 본격적으로 추진됨에 따라 대학들이 합종연횡을 시도하고 있다. 그러나 초기 단계에 여러 난관에 봉착함에 따라 정책의 현장 실효성 제고를 위해 대학 간 공유·협력의 문제와 장애요인, 쟁점 등에 대한 면밀한 검토의 필요성이 높아지고 있다. 

특히 대학 현장 전문가들이 타 대학과의 공유성장을 위한 노력에 있어 가장 장애가 되는 요인으로 법·제도적 요인을 지적함에 따라 법·규제에 대한 면밀한 검토를 통한 정책적·제도적 방안 수립 및 추진이 필요하다.

이에 한국교육개발원은 고등교육 투자 현황과 쟁점을 분석한 연구보고서 <대학 간 공유‧협력 활성화를 위한 법‧규제 정비의 방향>(작성자: 조옥경 고등교육연구실 연구위원·조한상 청주대학교 교수)을 ‘KEDI BRIEF’ 제19호로 최근 발간했다.

이 연구는 대학 간 공유·협력의 활성화와 지속가능성을 제고하기 위하여 법·규제 등을 포함한 추진상의 문제 분석을 토대로 정책적·제도적 기반 구축 전략과 개선·발전 과제를 도출하는 데 그 목적을 두었다.

분석 결과에 따르면 대학 간 공유·협력에서는 불필요한 규제를 줄이고 대학의 자율성을 높임으로써 원활한 공유·협력의 여건을 마련하되, 대학의 신뢰 위기 극복, 실질적 지원의 증가, 낡은 규제 탈피, 수요자 선택권 보조를 통한 고등교육 시장의 정상화 등이 필요한 것으로 드러났다.

따라서 보고서는 대학 간 공유·협력을 위해서 규제의 완화(철폐)만큼이나 중요한 것이 대학의 자율성 확대임을 강조했다. 아울러 대학 간 공유·협력을 위한 사실적 여건의 성숙이 필요하며, 4차 산업혁명 그리고 포스트 코로나 시대에 부합하는 고등교육 법제 전반의 획기적인 변화가 검토되어야 한다고 정책제언을 했다.

 

【보고서가 제언한 대학 간 공유·협력을 위한 법적 제도화의 방향과 시사점】

■  입법의 방향성 - 규제 완화의 방향성

o 규제와 통제 중심의 행정으로 인해 대학의 자율성이 부족하고 사회 변화에 탄력적으로 대응하지 못한다는 지적이 계속되고 있으며, 너무 많은 정부 규제가 고등교육 경쟁력 제고에 걸림돌이 되고 있다는 대학 현장의 인식 만연.

o 대학에 대한 규제를 줄이는 것은 고등교육 영역의 핵심 가치인 자율성 제고를 위하여 필요한 과제임. 

o 「지방대학육성법」 제23조는 공유·협력을 전제로 한 고등교육혁신특화지역에 규제특례를 적용하는 것으로 규정하여 이 같은 취지를 반영하고 있음.

o 규제 완화 논리의 한계: 고등교육 영역의 특수성을 반영하지 못하는 신자유주의 레토릭에 불과하여 적절치 않다고 비판할 수 있고, 자율성을 제한하는 규제(규제적 규율)와 자율성 실현의 토대가 되는 규율(형성적 규율) 사이의 구분이 항상 명확하지 않으며, 고등교육 영역의 규제를 과감하게 철폐하는 데 국민적 지지가 부족하거나 심지어 반발이 존재하는 때도 있음.

o 규제 완화 논리의 한계 등을 고려하여 대학 간 공유·협력에서는 불필요한 규제를 줄이고 대학의 자율성을 높임으로써 원활한 공유·협력의 여건을 마련하되, 다음과 같은 사항을 구체적인 방향성으로 설정하는 것이 바람직함. 

• 대학의 신뢰 위기 극복: 대학의 자율성을 높이는 것도 중요한 가치이나, 대학의 공공성을 높여 신뢰를 회복하는 것이 시급하다는 국민적 인식이 많음을 주의해야 함. 
• 실질적 지원의 증가: 대학의 실질적인 역량을 높일 수 있는 지원이 필요함. 대학 간 공유·협력에 한정해서 본다면 교육역량은 물론이고 기획과 행정역량의 제고도 시급함. 
• 낡은 규제 탈피: 4차 산업혁명과 미네르바 스쿨로 상징되는 새로운 원격 교육 환경에서 막대한 인적·물적 인프라의 결합체로서 대학을 전제한 규제는 무의미해지고 있으며, 진지한 검토와 대안 모색이 필요함. 
• 수요자 선택권 보조를 통한 고등교육 시장의 정상화: 행정력과 재정지원을 매개로 한 구조조정과 대학 혁신은 나름의 성과를 거두었지만, 한계도 드러냈음. 교육의 질 평가를 강화하여 수요자 선택권 행사를 도움으로써 대학들이 고등교육 시장의 압력을 느껴 스스로 공유·협력 등의 혁신으로 나아가도록 하는 방안을 지속해서 마련해야 함.

■  대학 간 공유·협력에 관한 법·제도 정비

o ‘학교 간 상호 협조의 지원’을 규정한 「고등교육법」 제9조 아래에 제9조의2를 신설하여 대학 간 공유·협력에 관한 조항을 두어 관련된 기본 사항을 규율하고, 이 조항의 위임에 근거하여 별도의 대통령령(가칭 ‘대학 간 공유·협력 규정’)을 제정하여, 상세한 사항을 규정하는 법제화 방식을 검토해 볼 수 있음.

■  법·규제 분석의 주요 시사점

o 대학의 자율성 확대 필요: 대학 간 공유·협력을 위해서 규제의 완화 또는 철폐만큼이나 중요한 것이 각 대학의 자율성 확대임. 공유·협력 현장에서 이른바 규제 완화 또는 철폐의 목소리가 높았지만, 생각보다 법령은 광범위한 형성의 자유를 대학에 부여하고 있음. 물론 각 대학이 자신에게 부여된 자율성을 충분히 활용하지 못하는 이유가 있을 것으로 봄. 대표적으로 교육 당국의 임의적 규제가 원인이라고 할 수 있고, 각 대학의 기획역량·행정역량 부족도 이유라고 할 수 있음. 교육 당국은 대학의 자율성을 발휘하더라도 넘어서는 안 되는 한계만을 제시하는 방식의 정보 제공에 집중하며, 각 대학은 허용된 범위 안에서 창의적이고 적극적으로 자율성을 발휘하는 노력을 해야 할 것임.

o 대학 간 공유·협력을 위한 사실적 여건의 성숙 필요: 예를 들어 공동학위 수여를 어렵게 만드는 주요한 원인은 대학의 서열화와 각 대학의 교육·재정·행정 등의 역량 격차임. 공유·협력에서 수반되기 마련인 구조 조정 및 조율을 어렵게 만드는 주요한 원인 중 하나가 교원 등의 학과별 할거주의 문화라고 할 수 있음. 사실적 여건을 성숙시킴에서도 법령이 해야 할 역할이 분명히 존재함. 이를테면 대학 간 격차를 줄이는 데 지금보다 강력한 행·재정적 지원 검토가 필요함. 나아가 교육과정은 정책적 필요성 및 학생 수요에 민첩하게 반응하도록 하고, 교원은 자신의 교육과 연구에 집중하도록 하여 그 성과로 신분 및 지위가 정해지는 체제 등을 검토할 필요가 있음. 

o 4차 산업혁명과 포스트 코로나 시대에 부합하는 고등교육 법제 전반의 획기적인 변화 검토 필요: 공유·협력을 하는 대학들이 공동으로 전임교원을 채용할 필요성이 등장할 수 있으나, 현행 「고등교육법」 체제의 근간을 건드리지 않고서는 불가능에 가까움. 공유·협력 참여대학이 별도의 연합대학 또는 가상대학을 설립하는 것은 현재의 「대학설립·운영 규정」 일부를 수정하는 것으로 가능하지 않으며, 대학의 남설과 교육 부실화를 막기 위해 설립의 조건으로 교원·교지·교사를 요구하는 현재의 태도를 근본적으로 변화시킬 필요가 있음. 특정 영역의 법적 체제를 근본적으로 재검토하고 수정하는 것은 생각처럼 쉬운 일이 아니나 4차 산업혁명과 미네르바 스쿨로 상징되는 보편적인 고등교육 환경의 변화, 그리고 인구절벽과 지역소멸이라는 우리나라의 특수한 상황을 고려할 때 기존의 인적·물적 인프라의 결합체로서 대학을 전제한 고등교육 관련 법제의 전면적 재검토는 아무리 서둘러도 지나치지 않음.

o 대학 간 공유·협력의 의의와 중요성을 분명히 하고 그와 관련된 기본적인 사항을 법령으로 정하는 것을 검토: 대학 간 공유·협력에 대한 보다 일반적이고 공고한 법적 근거를 마련하는 것도 검토가 필요한 과제임.