대학은 전통적으로 교육, 연구, 사회봉사 측면에서 그 역할과 기능을 수행해왔고, 정부의 고등교육정책 및 재정지원은 주로 이 세 가지 기능에 초점을 두고 추진되었다. 그러나 고등교육을 둘러싼 환경의 급격한 변화는 대학의 기능을 교육과 연구 외에도 기업, 고용, 부동산, 소비·지출이라는 경제적 영역까지 확대했으며, 해외 여러 나라도 이러한 새로운 측면에서의 성과 및 기여도를 진단하여 정책에 활용해왔다.
 
최근 우리나라는 인구감소와 지역소멸 위기 극복을 위해 고등교육 체제, 투자 등에 관한 다양한 정책적 의사결정에 직면해 있는 상황이다. 이러한 의사결정을 뒷받침할 수 있는 근거로 기존의 전통적 기능에 따른 대학의 성과 외에 지역에 대한 경제적 기여도 측면의 성과를 활용할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있다.

이에 한국교육개발원은 28일 고등교육 투자 현황과 쟁점을 분석한 브리프 <지방정부의 고등교육 투자 현황과 과제>(작성자: 서영인 고등교육연구실 연구위원)를 발간했다.

분석 결과에 따르면, 고등교육 투자 현황 및 쟁점 탐색 결과 중앙정부 중심의 투자로 인하여 지자체 고등교육 투자는 실질적으로 미흡한 것으로 드러났다. 서영인 연구위원은 보고서를 통해 국가균형발전 정책과 고등교육 정책 간 괴리, 중앙정부 중심의 추진, 고등교육 투자 관련 성과관리 미흡, 부실한 법적 근거, 지자체 고등교육 지원 예산의 영세성, 편향성 등과 같은 문제점을 도출했으며, 재정지원에 수반되는 행‧재정 권한 위임 및 이양, 사립대학 공립화 등 관련 쟁점을 제시했다.

보고서는 지방정부의 고등교육 투자를 위한 과제로 첫째, 지방정부의 고등교육 투자 성과관리 체계화와 모니터링 필요, 둘째, 고등교육 투자 개념 정립과 그에 따른 활용 필요, 셋째, 지자체 내 고등교육 투자 관련 소관 업무 확립, 넷째, 지자체장과 교육감의 고등교육 투자 의지 적극적 구현, 다섯째, 지역 현장에 기반한 수요자(지역주민) 중심 고등교육 투자 정책 설계 등을 제안했다.

 

【보고서의 주요 내용 요약】

■ 대학-지역 간 관계 변화

▶ 대학의 전통적 기능(교육, 연구, 봉사)에 새로운 관점 반영: 대학은 학생-교수-교직원-지역주민 등의 노드(node)를 연결하는 플랫폼이라는 관점과 인적 자본 형성, 지역경제 주체로서 대학-국가-산업 간의 상호관계를 강조하는 트리플헬릭스(triple helix) 모형 반영

▶ 대학의 지역경제 파급효과

▶ 지역경제 주체로서 대학의 역할과 기능 확대: 소득창출, 지역산업 연계 성과 창출, 인력양성, 신성장동력-미래 먹거리 창출

■ 지방정부의 고등교육 투자 현황

▶ 정부의 고등교육 총 투자

ㅇ 전체 고등교육 투자 총액은 2019년 결산 기준 14조 2,293억 원이었음. 이 중 중앙정부 투자가 13조 7,521억 원(96.6%)으로 대부분을 차지했고 지자체 투자는 4,772억 원(3.4%)에 그침. 

ㅇ 지자체의 고등교육 투자 총량은 증가했지만 연평균 증가율은 0.8%로 낮은 수준이며, 연간 고등교육 투자 중 지방정부의 투자 비중은 매우 낮았음. 

▶ 지자체별 총 투자

ㅇ 지자체별 고등교육 투자(국·공립대 경상운영비 지원사업 제외)는 2012년 총 3,081억 원에서 2016년 3,245억으로 증가했다가 다시 2019년 2,867억 원으로 감소하였음. 2019년 기준, 가장 많은 고등교육 투자를 수행한 지자체는 울산, 충북, 경북, 서울, 부산, 전북, 경기 순이었음. 

ㅇ 중앙정부의 고등교육 투자 규모가 연도별로 일정하게 증가하는 것과 달리 지자체별 고등교육 투자의 실질적인 비용은 매년 일정하지 않았음. 지자체별로 매년 고등교육 투자액의 변동이 크고 변화를 예측할 수 없는 상태임. 이는 지자체 고등교육 투자가 장기적인 계획하에 이루어지지 않는 경향이 있어 예측가능성이 낮고 변동성이 크다는 특성을 보여줌. 

▶ 대학 유형별 투자

ㅇ 2012~2019년까지 지역별 투자금액 비율 변화는 일정하지 않았음. 설립별로는 2012~2015년에 국·공립에 대한 투자금액이 사립보다 컸으나 2016년 이후부터 사립에 대한 투자가 증가하여 2019년 국·공립 42.9%, 사립 57.1%로 나타났음. 

ㅇ 규모별로는 중·소규모 대학에 대한 투자가 대규모 대학보다 전반적으로 조금 더 많았음. 유형별로는 대학에 대한 투자금액이 2019년 기준 2,289억 원으로 79.8%에 달해 대부분을 차지하였음. 전문대학에 대한 투자금액은 전체적으로는 작은 비중을 차지했지만 꾸준히 증가하여 2019년 20.2%로 나타났음. 

▶ 교당 투자 현황

ㅇ 지자체 고등교육 투자의 총량이 중앙정부에 비교하여 작은 규모였기 때문에 고등교육기관 교당 투자 금액 역시 작았음. 

ㅇ 지자체의 고등교육기관 교당 투자 금액 변화 추이를 보면 <표 4>과 같이 지역별, 설립별, 규모별, 유형별 투자금액, 지원대학 수, 교당 평균이 일정하지 않음을 알 수 있음. 이를 통해 비정기적이고 변동성이 큰 지자체의 고등교육 투자 경향을 확인할 수 있었음. 

▶ 사업 유형별 투자

ㅇ 지자체 고등교육 투자의 목적은 ‘대학교육 지원’, ‘관학협업’으로 크게 분류할 수 있음. 대학교육 지원은 학생지원과 대학지원으로 나눠지며, 관학협업은 주민복지, 지역발전, 교원역량 강화로 구분할 수 있었음.

ㅇ 지자체 고등교육 투자의 목적별 지원금액과 비율을 살펴본 결과(2019년 기준), 대학교육 지원에 대하여 총 투자 금액의 53.2%인 2,540억 원을 지원하고 있었음. 이 중 학생지원은 3.9% 수준인 반면 국‧공립대 경상비 지원 사업이 약 40%를 차지하고 있었음. 대학역량 강화를 위한 고등교육 재정지원사업은 6.3%, 일반 지원은 3.1% 정도였음. 

ㅇ 관학협업에 대하여 총 투자 금액의 46.8%인 2,232억 원을 지원하였고, 이는 전체 투자 금액의 절반에 가까웠음. 이를 통해 지자체의 고등교육 투자는 무엇보다 지자체 내 주민복지, 지역발전 등을 위해 고등교육기관과 협업하는 것에 초점을 맞추고 있음을 확인할 수 있었음.

ㅇ 이 중 주민복지를 위해 투자되는 예산이 22.6%, 1,076억 원으로 가장 많았음. 지역발전을 위해 투자되는 예산은 21%, 1,002억 원이었음. 지자체의 고등교육 투자는 지자체의 기획·운영하에 주민복지, 지역발전에 기여하기 위해 지자체와 대학이 협업하는 사업이 큰 비중을 차지하고 있음을 확인할 수 있었음.  

■ 지방정부의 고등교육 투자 근거

ㅇ 지방정부 고등교육 투자와 관련된 주요 법령들은 지자체가 고등교육 투자에 대한 재량을 갖고 대학 지원의 계획, 규모 등을 결정할 수 있도록 하기에는 임의규정의 성격이 강하고 지자체의 고등교육 투자에 대한 법적 강제성이 부족함.

ㅇ 한편 지자체는 고등교육 투자와 관련한 자치법규로서 대학 및 지역인재 육성지원에 관련한 자체적인 조례를 제정하여 재정지원과 책무 등을 명시하고 있었음. 대부분의 광역지자체는 지방보조금 관리 조례에 의거하여 대학 및 지역 인재 육성을 위한 사업에 지원할 수 있다고 명시하고 있었고, 기초지자체 역시 시장과 군수 등이 대학과 협의하여 행·재정적 지원방안을 마련하도록 하고 있음. 공립대학을 운영 하는 시‧도지자체(서울, 강원, 충북, 충남, 전남, 경북 등)는 자치법규(조례)를 제정하고 시립·도립대학에 대한 재정지원 책임을 갖기도 함.

■ 문제 및 쟁점

▶ 문제점

ㅇ 첫째, 국가균형발전 정책과 고등교육 정책 간 괴리가 발생할 수 있음. 고등교육이 배제된 정책 설계와 지역-대학 간 연계 정책의 실질적 성과가 미흡해지는 결과가 이어질 수 있음.
ㅇ 둘째, 고등교육 재정지원의 규모 및 방식이 중앙정부 중심으로 추진되고 있음. 고등교육에 대한 투자가 중앙정부 중심이라는 한계로 인해 지역의 대학 투자 의지가 상실될 악순환이 우려됨. 
ㅇ 셋째, 고등교육 투자의 성과관리가 미흡함. 이는 새로운 고등교육 투자 사업 추진의 설득 근거가 부재한 문제를 발생시킬 수 있으며, 동시에 지자체-대학 간 역할 개선 문제로 귀결됨. 
ㅇ 넷째, 고등교육 투자 관련 법적 근거가 부재함. 법적 한계로 인한 지자체의 고등교육 투자 및 책무성 관련 정비가 요구되는 상황임. 
ㅇ 다섯째, 지자체 고등교육 투자 규모의 영세성, 단발성 사업 중심의 지원, 수혜 대학의 편향성 등이 문제가 되고 있음. 지자체의 고등교육 투자에는 대학-지역발전 연계 사업 외의 지원까지 포함되어 있어 지자체의 고등교육기관에 대한 실질 지원 성과가 분산될 우려가 있음. 

▶ 정책적 쟁점

ㅇ 행‧재정 권한 위임‧이양: 중앙정부 중심의 톱 다운(top-down) 방식의 고등교육 투자 방식은 변화를 모색해야 함. 즉, 중앙정부, 지방정부, 대학, 지역사회 모두를 위한 상생 방안을 함께 마련하는 것이 필요함. 

ㅇ 사립대학 대상 공공재정 투입의 타당성 및 방식: 국가발전에 대한 대학의 기여를 극대화하고 지방정부의 참여를 정책적으로 유도하기 위한 ‘공립화’를 제안하는 입장이 존재함. 현실적으로 공립대학의 국립화 사례, 국가에 대한 기부채납 고민 사례 등이 존재하고 있어 이해관계자 간 입장 차이가 존재하고 있음.

■ 지역경제 기여도 제고를 위한 과제