급증하는 노인인구 부양 부담을 줄일 수 있도록 노인 연령 기준 상향 의견이 제시됐다. 우리나라 기대수명은 매년 늘고 있지만 법으로 규정한 노인연령(65세)이 40년째 유지되면서 연금, 복지사업 등 재정의 지속가능성에 문제가 생길 수 있다는 국책 연구기관의 분석이 나왔다.

이태석 한국개발연구원(KDI) 연구위원은 6일 '노인 연령 상향 조정의 가능성과 기대효과' 보고서에서 “인구 부양 부담이 본격적으로 증가할 것으로 예상되는 2025년부터 건강상태 개선속도를 감안하여 10년에 약 1세 정도의 속도로 노인 연령을 지속적으로 상향 조정”하는 것이 바람직하다고 제안했다. 

보고서에 따르면 노인 연령을 현재와 같이 65세로 유지할 경우 우리나라의 노인부양률은 오는 2027년부터 OECD(경제협력개발기구) 평균을 초과해 2054년 이후 OECD 국가 중 가장 높은 수준을 보일 것으로 전망된다. 노인부양률은 15세 이상 64세 이하 생산연령인구 대비 65세 이상 노인인구의 비율을 의미한다.

이 연구위원은 “2025년 이후부터는 본격적으로 인구 부양 부담이 증가하고 곧 세계 최고의 인구 부담을 가지게 될 것으로 예상된다”며 “지금부터 노인 연령의 조정을 논의해야 될 것”이라고 밝혔다.

 

【보고서 요약】

□ 우리나라의 기대수명은 2001년에 OECD 평균을 넘어섰으며, 세계 최고 수준인 일본과 유사한 수준이다(2021년 기준 83.7세). 반면, 합계출산율은 빠르게 감소하여 1984년부터는 OECD 평균보다 낮아졌으며, 2003년 이후로는 OECD 국가 중 가장 낮은 수준이다. 최근에는 홍콩 등과 함께 전 세계에서 가장 낮은 출산율을 기록하고 있다(2021년 기준 0.8명). 이와 같은 ‘기대수명의 증가’와 ‘합계출산율의 감소’는 전체 인구규모가 감소하고 노인인구 비율이 증가하는 인구구조의 변화를 초래한다.

우리나라의 노인부양률은 향후 30~40년간 주요국 중 가장 빠르게 증가하여 향후 전 세계에서 가장 높은 노인인구 비율을 보일 것으로 전망된다. 우리나라의 노인부양률은 1980년 대까지는 OECD 국가 중 가장 낮은 수준이었으나, 2027년부터 OECD 평균을 초과하여 2054년 이후에는 OECD 국가 중 가장 높아질 것으로 전망된다. 

한편, 노인인구와 함께 유소년인구까지 고려한 총부양률은 출산율 저하 추세로 인해 1980년대 초반부터 OECD 국가 중 가장 낮은 수준이었으며, 2025년까지는 이러한 수준을 유지할 것으로 전망된다. 2022년 현재 우리나라의 전체 인구 중 생산연령인구의 비율은 주요국에 비해 가장 높은 수준을 유지하고 있어 아직까지는 인구부담이 현실화하지 않은 상태이다. 

그러나 총부양률도 2034년부터 OECD 평균을 넘어서고, 2058년부터는 100%를 넘어서기 시작하여 OECD 국가 중 최고 수준을 보일 것으로 전망된다. 총부양률이 100%를 넘어선다는 것은 노인과 유소년을 포함한 피부양인구에 비해 생산연령인구가 부족하다는 의미인바, 건강상태의 충분한 개선과 노동시장 참여 가능성 확보를 전제로 한 노인 개념의 재검토가 불가피하다. 

 

▶ 노인복지사업 연령 기준의 현황

사업별로 다소의 차이가 있으나, 현재는 65세 이상이 주된 기준으로 활용 되고 있다. 주요 노인복지사업의 2022년 기준 수급연령을 살펴보면 50세에서 75세까지 다양한 연령이 활용되고 있는데, 49개 주요 복지사업 중 49%인 24개 사업이 65세 이상의 연령 기준을, 29%인 14개 사업이 60세 이상의 연령 기준을 적용하고 있다.

이는 많은 노인복지사업 관련 법률 및 사업계획에서 1981년에 제정된 노인복지법상 노인 기준을 준용했기 때문으로 보인다. 노인복지법상 노인연령 기준은 65세인데, 1981년에 제정된 이후 조정 없이 약 40년간 유지되고 있다.

▶ 노인연령의 조정 추이

주요국들은 기대수명의 증가와 재정 여건을 고려하여 연금수급개시연령(pensionable age)을 늦추고 있다. 또한 노동시장에서 퇴장하는 시점의 평균연령인 실효은퇴연령(effective retirement age)은 점진적으로 늘어나는 추세이다.

OECD 국가들의 평균 실효은퇴연령은 평균 연금수급개시연령의 추이와 유사한 U자 형태를 보이며 2000년대 이후 점진적으로 증가하는 추세를 보인다. 2000년대 이후 연금수급개시연령을 상향 조정한 나라들은 연금수급개시연령 상향 조정과 함께 실효은퇴연령의 상향 조정을 위한 정년 연장 혹은 정년 폐지 등의 제도 개선을 병행했으며, 이러한 제도 개선 노력과 고령층의 신체적, 경제적 능력의 변화 추이가 결합하여 실효은퇴연령이 증가한 것으로 보인다. 2000년 이후 OECD 평균 실효은퇴연령의 조정 속도는 기대여명의 증가 속도와 대응한 것으로 보이며, 기대은퇴기간은 남성은 20년 이하, 여성은 24년 이하에서 조정되는 모습을 보인다. 우리나라의 경우 실효은퇴연령은 OECD 평균에 비해 높은 수준을 유지하고 있으며, 기대은퇴기간은 남성은 15년, 여성은 20년 내외로 보인다.

노인연령의 조정 속도가 기대여명의 증가 속도에 미치지 못하여 연금 및 노인복지 수급기간이 빠르게 증가했으며, 이러한 추세는 향후에도 지속될 것으로 전망된다. 공무원연금이 도입된 1960년 기준 공무원연금 수급개시연령인 60세의 기대여명은 14.6년이었으나, 2022년 기준 공무원연금 수급개시연령인 61세의 기대여명은 21.4년으로 6.8년 증가했다. 국민연금이 도입된 1988년 기준 국민연금 수급개시연령인 60세의 기대여명은 18년이었으나, 2022년 기준 국민연금 수급개시연령인 62세의 기대여명은 24년으로 6년 증가했다. 연령조정이 이루어지지 않은 노인복지법상 노인연령인 65세의 기대여명은 노인복지법 제정 당시인 1981년에는 14.5년이었으나, 2022년 현재 21.4년으로 6.9년 증가했다. 

인구 고령화에 따른 재정의 지속가능성 문제는 공적연금제도에서 가장 심각하게 표출되는데, 주요 선진국들은 기대수명 증가를 반영한 연금수급개시연령 자동조정장치 등을 도입함으로써 이 문제를 부분적으로 해결해 왔다. 하지만 재정의 지속가능성 문제는 공적연금에만 국한되지 않으므로 노인복지제도 전반의 노인연령을 체계적으로 재검토할 필요가 있다.

▶ 노인연령 조정을 위한 노인연령 추이의 이론적 검토

국제비교를 위해 2022년 세계인구전망 자료를 바탕으로 우리나라의 기대여명 15년 기준 노인연령 추이를 살펴보면 과거에는 평균적으로 10년에 2.3세가량 증가하여 2022년에 73세가 되었으며, 이후 평균적으로 10년에 1세 정도의 속도로 증가할 것으로 전망된다. 1975년에 62세, 2005년에 69세, 2051년에 76세로 높아지는 추세이며, 2100년에는 80세까지 증가할 것으로 전망된다. 

2000년 이전에 OECD에 가입한 29개 국가들의 건강조정 기대여명 15년 기준으로 산정한 노인연령 추이를 살펴보면, 1990년에는 평균 63세였으나 2016년에는 평균 67세로 10년에 1.5세씩 증가하는 추세이다. 우리나라의 경우 1990년에 61세, 1999년에 64세, 2007년에 66세로 높아지는 추세였으며, 2016년에는 68세까지 증가하는 모습을 보이고 있다. 평균적으로 10년에 2.7세 증가하여 OECD 평균에 비해 약 2배 빠르게 증가하였다.

성별 격차를 살펴보면, 여성의 건강조정 기대 여명이 남성에 비해 높은 특성을 보여 여성 노인 연령이 전반적으로 남성 노인연령에 비해 높다. OECD 국가들의 평균 성별 격차는 1990년 약 5세에서 2016년 약 4세로 점차 축소되고 있으며, 우리나라의 성별 격차도 약 6세에서 약 4세로 축소되고 있으나 여전히 남성 노인연령은 상대적으로 낮게 계산된다. 상대적으로 낮은 수준을 보이는 남성 노인연령의 분포와 추정오차를 감안한 95% 하한 남성 노인연령의 분포는 전체 인구 대상 노인연령 분포에 비해 넓게 퍼진 모습을 보여 국가 간 이질성이 더욱 커질 가능성을 시사한다. 2016년의 건강조정 기대여명 95% 하한 15년 기준 우리나라의 남성 노인연령은 64세로 현행 노인연령 기준과 유사한 수준이다.

성별 격차와 함께 지역별 격차도 고려할 필요가 있다. 우리나라 기대수명의 성별ㆍ지역별 격차를 고려하여 2005년과 2017년의 기대여명 15년 기준 노인연령을 산정하면, 시간이 지남에 따라 전반적으로 노인연령이 높아지는 추세를 보이는 가운데 성별ㆍ지역별 격차가 점차 축소되는 모습을 보인다. 그러나 여전히 2~3세 내외의 지역별 격차가 존재하고, 성별 격차는 그보다 큰 5~6세 내외로 나타나고 있다. 즉, 전체 인구의 기대수명을 기준으로 산정한 노인연령이 성별ㆍ지역별 격차를 반영하지 않을 수 있음에 유의할 필요가 있다.

한편, 건강상태 및 기대수명의 성별ㆍ지역별 격차와 함께 소득별 격차도 발생할 수 있다. 기대수명의 성별 격차는 2004년에 약 7세였으나 2017년에는 6세로 축소되었고, 향후 점진적으로 축소될 것으로 전망된다. 5분위 소득별 기대수명 격차는 2004년에 약 6세였으나 2017년에 약 6.5세로, 2030년에는 약 7세로 점차 확대될 것으로 전망된다. 기대수명의 격차와 15년 기대여명 기준 노인연령의 격차가 유사한 추이를 보이고 있기에 소득별 기대수명의 격차가 확대될 경우 향후 기대여명 15년 기준 소득별 노인연령의 격차도 점차 확대될 가능성이 높을 것으로 예상된다.

이상의 결과를 요약하면, 시간이 지남에 따라 건강상태가 개선되며 전 세계적으로 전 연령에 걸쳐 기대여명과 생존 확률이 증가하고 있다. 이에 따라 일정한 기대여명을 기준으로 이론적 노인연령을 산정할 경우, 장기에 걸쳐 노인연령이 지속적으로 상향 조정될 것으로 예상된다. 이론적으로는 건강조정 기대여명을 노인연령의 기준으로 삼는 것이 가장 합리적일 수 있다. 다만, 전망의 불확실성과 의료자료 공개 제한 등의 어려움을 고려할 때 기대여명 기준 노인연령을 바탕으로 개선 폭과 격차의 안정성에 관한 논의를 추가적으로 진행하는 것이 실용적인 접근이 될 것으로 생각된다.

 

▶  노인연령의 상향 조정안과 기대효과

기대여명을 기준으로 우리나라 노인연령의 상향 조정 가능성을 이론적으로 판단할 경우, 향후 10년에 약 1세씩 노인연령을 지속적으로 상향 조정할 가능성이 존재한다. 한편, 전체 인구 기대여명이 포괄하지 못하는 질병 및 장애 부담, 성별ㆍ지역별ㆍ소득별 격차가 존재하는바, 전체 인구 기대여명을 기준으로 한 노인연령이 특정 계층 혹은 특정 만성질병을 지니는 집단에 과도한 조정으로 작용할 가능성이 존재한다. 따라서 장기적 시계에서 노인연령의 상향 조정 가능성을 고려하되, 질병 및 장애 부담, 성별ㆍ지역별ㆍ소득별 격차의 현황과 장기적 추이 전망을 감안하여 노인연령 상향 조정 시점과 조정 폭을 신중히 결정할 필요가 있다.

기대여명 15년 기준 노인연령과 기대여명 20년 기준 노인연령의 격차는 6~8세이나 점차 축소되는 추세이다. 현재의 기대은퇴기간과 성별ㆍ지역별ㆍ소득별 격차의 추이를 고려할 때 향후 노인연령을 기대여명 20년 기준으로 조정하는 방안을 고려할 수 있다. 민간의 적응 가능성을 감안하여 부양부담이 본격적으로 현실화할 것으로 예상되는 2025년 이후 일정 시차를 가지고 10년마다 노인연령을 1세씩 상향 조정할 경우(그림 6), 2100년에는 노인연령 기준이 73세가 되며 우리나라의 노인부양률은 60%가 된다(그림 7). 이는 65세 기준 노인부양률에 비해 36%p 낮은 수치이다.

일반적으로는 노인부양률이 증가할 때 일반 정부 사회보호지출 비중도 확대되지만, 일본이나 이탈리아와 같이 노인부양률이 높은 국가들에서는 노인부양률 증가에도 불구하고 사회보호지출 비중의 상승 추세가 둔화되고 있다. 이들 국가들에서 노인연령의 상향 조정 논의가 활발하게 이루어지고 있는 점은 노인복지 관련 부담의 체계적 관리를 위해 우리에게 시사하는 바가 크다.

노인복지사업 관련 비용 부담을 완화하기 위해 장기적 시계에서 질병 및 장애 부담, 성별ㆍ지역별ㆍ소득별 격차를 고려하여 객관적 근거에 바탕을 둔 점진적 상향 조정계획을 마련할 필요가 있다. 또한 노인연령 상향 조정에 대한 적응이 어려운 취약집단의 피해를 완화할 수 있도록 지원대책을 마련하고 민간의 적응 가능성을 높이기 위해 충분한 기간 동안 사전 예고를 해야 한다. 한편, 노인연령의 상향 조정은 생산연령인구의 상한을 상향 조정한다는 것을 의미하기에, 고령 노동자의 특성을 감안한 고령자 노동 공급 및 수요 촉진 노력도 지속적으로 동반할 필요가 있다.