대학의 기본역량과 체질을 개선·강화하기 위한 혁신방안을 논의하고, 대학혁신지원사업 유관기관 간 협력과 소통의 장을 마련하기 위한 웨비나(웹+세미나) 행사가 개최됐다.

대학혁신지원사업 총괄협의회(회장 김석수·부산대 대외협력부총장)는 3일 오후 2시부터 서울 밀레니엄 힐튼 호텔에서 ‘새정부 고등교육 규제개혁과 대학 재정지원 확대 방안’을 주제로 「제8회 대학혁신지원사업 웨비나(Webinar)」를 개최했다.

김석수 총괄협의회장의 개회사를 시작으로 첫 번째 세션(Session1)에서는 황홍규 제20대 대통령직인수위원회 과학기술교육분과 전문위원이 ‘대학을 위한 과감한 규제개혁 방안’을 주제로 발표했으며, 이남주 경성대학교 기획부총장과 조연성 덕성여자대학교 기획처장이 패널 토론자로 참여했다.

두 번째 세션(Session2)에서는 ‘고등교육 재정지원 확대 방안’이라는 주제로 송기창 숙명여자대학교 교육학부 교수의 발표가 이어졌으며, 이문순 충북대학교 기획처장과 송창수 호남대학교 대학혁신사업 단장을 패널로 토론이 진행됐다. 모든 세션 종료 후 플로우(Flow) 참여자를 대상으로 질의응답 시간도 가졌다.

 

■ 황홍규 교수 - ‘대학을 위한 과감한 규제개혁 방안’

- “현 혁신지원사업부터 규제개혁 소급적용해야…사업기간 늘리고 용처 제한-연차평가 폐지” 

제20대 대통령직인수위원회 과학기술교육분과 전문위원으로 활동한 황홍규 서울과학기술대학교 초빙교수는 ‘대학을 위한 과감한 규제개혁 방안’을 주제로 발표했다. 황 교수는 정부가 대학에 대한 개입을 최소화 해야 하며, 또한 교육의 결과에 대한 평가는 시장에 맡기는 것이 가장 효과적이라며 규제 혁신을 강조했다.

황 교수는 특히 이미 시행 중인 대학혁신지원사업을 포함해 규제 개선이 필요하다고 강조했다. 그는 “이미 시행한 3주기 진단에 따른 혁신지원사업부터 우선적으로 소급해 규제를 타파해야 한다”며 “그렇지 않으면 교육부와 대학은 향후 3년간 이 규제의 틀 속에서 많은 행정적·재정적 에너지를 소진하게 될 것”이라고 경고했다.

이처럼 황 교수가 규제 완화의 ‘소급 적용’을 강조하는 것은 이미 진행 중인 사업에 대해서도 규제 개선이 필요하다는 목소리가 높았기 때문이다. 즉 규제 완화라는 정부 움직임이 늦어진 사이, 현장에서는 난항을 겪고 있었던 것이다.

전 한국대학교육협의회 사무총장을 지내기도 했던 황 교수는 새 정부가 들어서기 전인 3월부터 이미 혁신지원사업 일반재정지원 대상 대학을 선정하는 기본역량진단이 재검토돼야 한다고 주장한 바도 있다. 그는 이날 발표에서 혁신지원사업과 관련된 규제 혁신 방안으로 △최소 5년 단위 지원 △연차평가 폐지 △사업비 용도 제한 폐지(완전 일반지원으로 전환)를 제안했다.

 

대학 재정지원사업에서 사업비 제한이나 연차평가를 폐지하는 규제 혁신이 필요한 이유에 대해 사업의 효과성을 높이는 방안이라는 점을 특히 강조했다. 황 교수는 “재정지원사업은 용도를 제한하고 지침을 상세화할수록 사업을 위한 사업으로 전락해 사업의 효과성이 낮아진다”며 “대학 자체 감사 등 대학의 자율적 통제를 우선하고 국가기관에 의한 직접 통제를 최소화하는 것이 바람직하다”고 밝혔다.

특히 사업비 용처 제한과 관련해 “정부 재정지원사업의 예산은 사용 가능한 항목이 상세히 정해져 있는데, 예산 항목 구분을 간소화하고 예산의 목적 이 사용 규정에 대해서는 목적에 부합한 해석과 적용이 우선돼야 한다”고 말했다. 황 교수는 사업 기간 집행 연계의 필요성도 인정해 시너지 효과가 나올 수 있도록 해야 한다고 주장했다. 

이어 그는 연차평가와 관련해 “교육과 재정의 효과성 검증은 장기간을 필요로 한다”며 “어떻게 단기평가를 하는지 이는 스스로의 모순이다”고 비판했다. 사업 기간 확대 역시 효과성을 위한 점이라고 역설했다. 현재 혁신지원사업은 평가를 통한 선정 이후 3년간 사업비를 지원하고 있는데, 이를 2년 더 늘려 5년으로 확대하자는 것이 황 교수의 구상이다.

재정지원 참여 대학을 선정하기 위한 평가 방식이 효과적인가에 대한 재검토가 필요하다는 의견도 밝혔다. 지원의 근거가 반드시 평가가 될 필요가 없다는 이야기다. 황 교수는 “교육의 결과에 대한 평가는 시장에 맡기는 것이 가장 효과적일 수 있다”며 “‘평가 없이는 지원도 없다’고 하지만 과연 그 평가가 제대로 된 평가인가 생각해야 한다. 평가를 위해 들어가는 시간, 에너지, 예산은 모두 규제 비용인데, 교육부 뿐 아니라 모든 부처가 하는 사업 평가가 과연 그 효과성 있는 결과를 가져오고 있는지 재검토돼야 한다”고 주장했다.

 

혁신지원사업, 기본역량진단 뿐만 아니라 대학의 성장을 저해하는 다양한 규제 완화도 필요하다고 황 교수는 역설했다. 대학의 주요 수입인 등록금 수입과 관계가 깊은 정원 관리에 대해서는 모집인원을 모집 상한인원이나 총정원이라는 개념으로 전환해, 앞으로 학생을 조금 선발했다고 해서 문제가 있는 것처럼 봐선 안 된다”라고 말했다. 또한, 인문·사회와 자연과학, 공학, 예·체능 등 계열 간 교원 확보 기준을 통합해 다양한 전공이 설치·운영될 수 있도록 해야 한다고도 말했다. 또한, 학습장 개념을 도입해 빌딩형 캠퍼스를 허용하고 캠퍼스 추가 설치 요건 완화(400명→200명)와, 임대 설치도 허용해야 한다고 주장했다. 

국가 R&D에 관해서는 직접인건비를 보조하는 간접비를 현실화하고, 간접비를 대학운영비로도 사용하는 것을 허용해야 한다고 제안했다. 그는 국책 사업을 예시로 들었는데, “학생 등록금으로 고용된 교수가 국책 사업에 참여하는 것은 국가에 교수라는 인력을 빌려주는 것이다. 학생들 입장에서는 자기가 고용한 교수가 다른 일을 하는 게 된다. 따라서 직접 연구비 부분이 대학에 할당돼야 한다”는 것이다. 따라서 국가연구개발혁신법을 개정해 간접비를 대학 운영비로 사용할 수 있도록 해 예산 운영의 탄력성을 더해야 한다는 제안이다.

현재 대학이 반드시 설립해 별도 법인으로 운영해야 하는 산학협력단은 비법인 조직으로 변경해 세법 부담을 덜 수 있다는 주장도 이어졌다. 그는 “산학협력단 설립 취지에 반해 적용되는 세법 등 각종 부담금이 있는데, 산학협력단을 고등교육법 제 19조 학교의 조직으로 보는 규정을 신설하면 대학 부담을 완화할 수 있다”고 말했다. 이 외에도 황 교수는 △사학 회계제도 및 재산 운영 규제 △대학 자체 규제 점검 및 시정 시스템 운영 △교육부 감사 운영 등에 대한 개선을 주장했다. 

 

이어진 토론에서 이남주 경성대 기획부총장은 황 교수의 규제 완화에 동의하며 현장에서 규제로 인한 폐해에 대해 증언했다. 이 부총장은 “대학은 지금 대학기관평가와 대학기본역량진단 평가를 받고 있다. 2개를 합치면 15년에 11번 평가를 받는다. 그러면 대학이 매년 평가준비를 하며 살고 있기에, 자연스러운 대학교육은 줄어들 수밖에 없다”고 말했다. 또한, “평가 결과에 따른 차등지원과 규제에 중점을 두고 평가해서는 안 된다”라며 “여건에 맞는 현실적인 자유를 부여해 주는 게 필요하고 재정지원사업과 관련된 교육 성과는 학생들이 졸업해야 알 수 있다. 최소한 확인주기가 7~8년은 돼야 한다”고 말했다.

조연성 덕성여대 기획처장은 “1주기 대학지원사업 이후로 제도 자체에 대한 동용화가 일어나고 있다”라며, “대한민국의 대학은 제도 안에서 같아지고 있다”라고 말했다. 덧붙여 “규제를 없애는 데 도전할 게 아니라, 국가가 고등교육에 대해 어떤 철학을 갖고 있는지를 먼저 봐야 한다”라고 말했다.

황 교수의 발제와 관련해 김석수 대학혁신지원사업총괄협의회 회장(부산대 기획처장)은 개회사에서 “대학의 자율성을 보장하고 혁신을 이루기 위한 규제 개혁 필요성은 학계와 정부를 중심으로 꾸준히 제기돼왔다”며 “특히 새로 출범한 정부의 인수위를 통해 대학의 자율적 혁신과 발전을 지원할 수 있는 방안으로 대학 평가 등을 개편하고, 대학 설립 4대 요건을 비롯한 여러 산재한 규제를 개혁하겠다고 발표했다”며 규제 완화에 대한 기대감을 전하기도 했다.

 

■ 송기창 숙명여대 교수 -  ‘고등교육재정 지원 확대 방안’

 - “고등교육재정 총량 규모 늘려야…고등교육재정교부금법 제정으로 재정확대 필요”
 
송기창 숙명여대 교수는 ‘고등교육재정 지원 확대 방안’을 주제로 발제에 나섰다.

송 교수는 등록금 동결과 국립대 위주의 재정지원 등 현재 고등교육재정 정책에 문제가 있다고 지적하면서 고등교육재정교부금법을 제정해 고등교육재정을 확대해야 한다고 주장했다. 한마디로 고등교육재정의 총량 규모를 늘려야 한다는 것이다. 그는 먼저 총량 자체가 작은 상황에서 국·사립, 수도권·지방으로 나눠봤자 부족할 수밖에 없다고 말했다. 이에 대한 방안으로 국고보조금 확대와 교부금법 제정을 제안했지만, “국고보조금 같은 경우에는 기재부가 계속해서 조건을 걸고 평가에 의한 지원을 고집한다. 국고보조금을 통한 지원은 안정성에 있어 한계가 있다”라며 궁극적으로 고등교육재정교부금법 제정을 여러 차례 강조했다.

또한, 등록금 의존도 감축을 위해서는 수입원 다변화와 함께 등록금 책정 합리화를 위해 학점당 등록금제와 등록금 정산제 도입을 제안했다. 대학에 경상비를 지원하는 방향으로의 국고지원 확대 필요성도 제기했다. 송 교수는 “사립대의 등록금 의존도는 70%인데, 등록금을 동결시켜 놓았다”라며 “대학들이 자구 노력을 할 수 있게 해야 한다”라고 말했다. 또한, 그는 정부의 재원 배분 구조 개선도 주장했다. 고등교육재원을 교육부 관련 재원에서 분리해 법제화를 추진하고, 고등교육세 신설과 같은 고등교육을 위한 독립 세원 확보가 필요하다고 피력했다.

현재 대학은 학령인구 감소와 입학정원의 변화로 2003년 이후부터 4년제 대학 대학입학정원이 지속적으로 감소하고 있다. 송 교수의 분석에 따르면 평균등록금 673만 원을 적용해 단순 계산했을 때 2014년보다 2021년 등록금 수익은 1조239억 원 감소한 것으로 나타났다. 여기에 대학등록금이 14년째 동결되면서 대학의 실질수입도 감소하고 있다. 

 

송기창 교수는 △등록금 동결 정책의 고착화 △국립대 위주의 재정지원 △사업비 위주의 대학재정 지원 △초·중등재정에 비해 부족한 고등교육예산 등을 대표적인 고등교육정책 실패로 꼽았다.

등록금 동결이 지속되면서 대학 재정은 급속하게 악화됐다. 전체 대학의 80%를 사립대가 차지하고 있지만 송 교수는 사립대 재정지원이 국립대 수준에 미치지 못한다고 봤다. 국립대 교직원 인건비가 포함된 국립대 기본운영비가 공무원 봉급인상에 연동돼 계속 증가했고, 국공립대와 사립대 공통 재정지원사업비로 볼 수 있는 대학교육역량강화사업비 증가율도 국립대 기본운영비 증가율에 미치지 못했다는 것이다.

재정지원에서도 격차를 보인다. 표면적으로 수혜액과 수혜건수 자체는 사립대가 많지만 대학당, 전임교원당 수혜액과 수혜건수를 비교했을 때 국공립대학이 사립대보다 월등하게 나타났다. 설립별 재정지원도 국공립대가 사립대의 두 배 이상으로 나타나는 등 격차가 크게 벌어졌다.

설립별 대학당 일반지원사업비 지원 총액은 사립대가 많지만 이를 평균지원액으로 살펴보면 2020년 국공립대 평균 일반지원사업비는 496억3000만 원인 반면, 사립대는 232억7000억 원으로 국립대가 사립대의 2.5배 수준이다. 국공립대와 사립대의 학생 1인당 교육비 격차도 늘어났다. 대학알리미 공시자료에 따르면 2020년 국립대 학생 1인당 교육비는 1885만 원, 사립대는 1527만 원으로 분석됐다.

송기창 교수는 사업비 위주의 대학재정 문제도 지적했다. 경상운영비는 대부분 국공립대에 지원된다. 사립대는 국가장학금 등 학자금 지원을 제외하면 재정지원이 주로 사업비 지원 형태로 이뤄지면서 안정적인 재정확보가 어려운 상황이다. 이러한 문제는 부족한 고등교육재정에 있다. 초·중등의 경우 지방교육재정교부금에 따라 안정적으로 재원이 확보되지만 고등교육은 안정적인 재원확보 수단이 없기 때문이다. 

이에 송기창 교수는 “고등교육재정교부금법을 제정해 안정적인 고등교육재정을 확보해야 한다”며 “고등교육재원의 총량을 확대하면 대학의 등록금 의존도도 낮출 수 있고 정부의 재원 배분구조도 개선할 수 있다”고 강조했다.

송 교수가 제안하는 고등교육재정교부금법 방안은 5가지로 최소 3%, 최대 25%까지 비율의 차이는 있지만 내국세를 활용하는 방식은 동일하다. 내국세 일정 비율에 더해 고등교육세를 신설하는 안은 국세 교육세를 고등교육세로 개편하는 방안이다. 내국세 일정비율과 특별교부금을 결합하는 방식은 지방교육재정 특별교부금을 일부 이전하는 것이다. 통합 교육재정교부금은 지방재정교부금과 고등교육예산을 통합해 ‘교육재정교부금’으로 개편하는 모델이다.

고등교육재정교부금 외 대안으로 △고등교육재정 확충을 위한 자구노력 △대학법인의 법인전입금 확충 △대학 구조조정을 통한 대학재정 운용 효율화 △대학 등록금 인상 허용 등 방안이 있지만 근본적인 재정확충 대안은 되지 못한다.

결국 사립대 경상비 지원, 사업지원 축소, 고등교육을 위한 독립세원 확보 등 과제를 해결하기 위해서는 교부금법이 제정돼야 한다는 것이 송 교수의 주장이다. 송 교수는 “고등교육재정교부금법을 제정하면 고등교육재원을 안정적으로 확보하는 수단이 될 수 있고, 국가의 고등교육에 대한 책임을 국립대에서 사립대까지 확대할 수 있다”며 교부금법 제정 필요성을 거듭 강조했다.

 

이어진 토론에서 이문순 충북대 기획처장은 “대학교육은 의무교육이 아니기에, 교부금을 받는 데 있어서 확실한 논거가 필요하다. 초중등은 의무교육이기에 교부금을 받는 것 아닌가”라고 말했다. 이에 대해 송 교수는 “2021년도 대학 취학률이 71.5%다. 이것은 거의 의무교육 수준까지 온 것이다. 진학률도 따지면 80%가 넘는다. 중등학교 취학률이 50~60% 될 때 의무교육을 이야기하고 재정지원을 했다. 이제 대학은 보편화 단계에 와있다. 대학도 국가가 개입하고 있고 개입한다면 책임도 져야 한다”는 것이다.

송창수 호남대 대학혁신사업단 단장은 “지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률의 실효성이 없었다”며 “일본의 사립학교진흥조성법을 우리나라에도 도입해야 한다”고 주장했다. 해당 법은 일본의 사립대에 경상비를 지원하는 법이다. 덧붙여 윤석열 정부의 ‘이제는 지방대 시대’가 실현되기 위해서는 지방의 열악한 재정에 대한 해결이 있어야 구호로 끝나지 않을 것이라 말했다. 이에 송기창 교수는 “사립대는 사립대학진흥조성법 이야기를 하고 국립대학은 국립대학법 이야기를 한다”며 “고등교육재정교부금법의 입법이 어려우니 이 같은 안이 나오는 것”이라며 “국립대를 살리는 것만으로는 지방을 살리는 데 한계가 있다. 이 사안은 국립과 사립 분리할 게 아니라 함께 풀어야 한다”고 말했다.

김석수 총괄협의회장은 “2주기 대학혁신지원사업 시작으로 올해에만 7,350억 원의 일반재정지원 예산이 투입된다. 등록금 동결, 물가상승 등으로 어려움을 겪고 있는 개별 대학에는 적지 않은 재원이지만 세계적 수준의 교육 혁신을 위해서 여전히 부족한 규모라는 게 중론”이라면서 “고등교육 재정의 현주소를 살펴보고 재정 확대 방안을 알아보는 좋은 기회가 됐다”고 말했다.