종합부동산세와 재산세 통합 논의의 시사점
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종합부동산세와 재산세 통합 논의의 시사점
  • 이명아 기자
  • 승인 2022.05.22 08:16
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[이슈와 논점] NARS 이슈와 논점 제1945호

 

과거 종합토지세와 재산세를 근간으로 하던 우리 나라의 부동산 보유세제는 2005년 종합토지세를 폐지하고 기존 부동산 보유세제의 문제점으로 지적되던 사안들을 해결하고자 국세인 ‘종합부동산세(綜合不動産稅)’를 도입했다.

종합부동산세의 신설로 주택・토지 과다보유자에 대하여는 보유세가 이원화(二元化)되어, 1차로 낮은 세율의 ‘재산세’[지방세(시・군・구세)]를 부과하고, 2차로 국세로서 전국의 소유부동산을 재산 종류별・인별(人別)로 합산하여 일정기준액 초과분은 높은 세율로 ‘종합부동산세’를 과세하게 되었다.

「종합부동산세법」은 고액의 부동산 보유자에 대하여 종합부동산세를 부과하여 부동산보유에 대한 조세부담의 형평성을 제고하고, 부동산의 가격 안정을 도모함으로써 지방재정의 균형발전과 국민 경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 제정되었으나, 제정 이후 현재에 이르기까지 많은 논란과 갈등의 중심에 있어 왔다.

미실현이득에 대한 과세 문제, 이중과세 문제, 조세평등주의와 재산권보장 원칙 위배 문제, 과잉 금지의 원칙 위배 문제 등 헌법적으로 많은 논쟁의 여지를 제공했고, 현실적으로 급격한 세액 인상에 따른 납세자의 조세저항도 지속됐다. 그 가운데 납세의무자와 관련하여 세대별합산에 관한 규정 등 일부는 헌법재판소에서 위헌 내지 헌법불합치 결정을 받았다.

종합부동산세 개편 문제가 다시 한 번 본격적으로 불거지게 된 것은 문재인정부 출범 이후 급등하는 부동산 가격에 대한 대응조치의 일환으로 정부가 종합부동산세 과세 강화에 나서면서 부터이다. 윤석열정부는 이를 개선하고자 국정과제에서 부동산 관련 세부담 적정화를 도모하면서 “중장기적으로 재산세와 통합을 검토”하기로 했다. 

이에 국회입법조사처(처장 김만흠)는 종합부동산세와 재산세 통합시 발생할 수 있는 쟁점과 문제들을 검토 분석한 보고서 <종합부동산세와 재산세 통합 논의의 시사점>(저자: 경제산업조사실 이세진 재정경제팀장·임언선 입법조사관)을 지난 13일 발간했다. 

최근 종합부동산세 폐지 논의가 활발하게 제기된 것은 이것을 국세가 아닌 지방세로 해야 한다는 과세체계에 대한 고민에서 나온 것이라기보다 다주택자 뿐만 아니라 1주택자에 대해서도 종합 부동산세 납세 부담이 과중하다는 인식에서 기인한 것이라고 할 수 있다.

보고서에 의하면 납세자의 담세력을 고려하여 부동산 관련 세 부담을 적정 수준으로 조정하는 것과는 별론으로 이전에 거론된 종합부동산세수 배분방식을 유지하면서 단순히 국세를 지방세로 환원하여 재산세와 다시 통합하는 방안은 그 실익이 크지 않고 오히려 지방재정 체계만 복잡하게 만들 뿐이라는 점에서 신중하게 접근할 필요가 있다.

보고서는 현재 의 부동산 보유세 과세체계를 유지하면서 최근 3~4년간 강화된 종합부동산세 세율이나 과세 기준 등을 합리적으로 조정・절충하는 방안을 모색하여 납세자의 담세력에 부합하는 적정 부담의 보유세 부과구조를 설계하는 것이 우선되어야 할 것이라고 제언했다.

 

■ 최근의 종합부동산세 과세 변화

▶ 개요

종합부동산세는 일정 기준금액(과세기준액)을 초과하는 주택 및 토지의 보유자에게 부과하는 조세이다. 구체적으로는 인별로 보유한 주택 및 토지를 유형에 따라 주택, 종합합산토지, 별도합산토지로 구분하여 각 유형별 공시가격의 합계액이 과세 기준액을 초과하는 경우 그 초과분을 과세한다. 

당초 종합부동산세는 참여정부 시기인 2005년 부동산 가격안정 및 조세부담의 형평성 제고를 위하여 주택의 경우 공시가격 6억원 이상의 주택을 소유하고 있는 ‘세대 기준’ 보유자에게 부과되고, 지역별 불균형 해소를 위해 납입된 세수는 지방 배분을 원칙으로 하여 도입되었다. 이후 2008년 헌법재판소의 세대별 합산 방식에 대한 위헌 결정에 따라 인별 합산으로 변경되었고 1주택 장기 보유자 및 고령자에 대한 세액공제제도 등이 마련되었다. 또한, 2008년 12월 26일부터 1세대 1주택자에 대한 종합부동산세 과세대상이 9억원 초과로 상향 조정되면서 시장 영향력은 더욱 축소되었다.

▶ 문재인정부 시기의 종합부동산세 과세 강화 

먼저, 2018년 9월 13일 정부가 발표한 ‘9·13 주택시장 안정방안’에 따르면 서울·세종 전역과 부산·경기 일부 등 집값이 급등한 조정대상지역 2주택 이상 보유자에 대해 주택분 종합부동산세 최고세율을 3.2%로 중과하고, 세 부담 상한도 150%에서 300%로 올렸다. 또한 과세표준 3억원∼6억원 구간을 신설해 세율을 0.7%로 0.2%p 인상하기로 하였다.

이후 2019년 12월 16일 발표한 ‘주택 시장 안정화 방안’에 따르면 정부는 기존 고가 1주택 보유자와 다주택자의 세 부담을 늘려 집을 팔게 하기 위하여 종합부동산세를 강화하기로 하였다.

이에 따라 2018년 9·13 대책에서 종합부동산세를 강화한 지 1년 3개월 만에 다시 종합부동산세율이 인상되었으며, 세율 인상 폭은 보유 주택 수와 주택 지역에 따라 차등을 둬 고가 1주택자에게 적용하는 세율을 기존 0.5∼2.7%에서 0.6∼3%로, 3주택 이상 또는 조정대상지역 2주택자 세율을 기존 0.6∼3.2%에서 0.8∼4%로 증가시켰다. 조정대상지역에서 2주택자의 보유세 상한선도 200%에서 300%로 높였다.

추가적으로 2020년 7월 10일 ‘7·10 부동산 대책’을 통해 다주택자 대상 종합부동산세 중과세율을 인상하기로 하였는 바, 이에 따르면 개인의 경우 ‘3주택 이상 및 조정대상지역 2주택’에 대해 과세표준 구간별로 1.2%∼6.0%의 세율을 적용하며, 법인은 다주택 보유 법인에 대해 중과세 최고세율인 6%를 적용하기로 하였다.

이러한 일련의 종합부동산세 과세 강화 방침에 따라 종합부동산 세수도 급격하게 증가하였다. 최근 10년간 종합부동산세 징수 실적을 살펴 보면, 2013년부터 2016년까지는 1.0~1.5조원 수준의 실적을 보이다가, 2017년 1.7조원에서 2021년 6.1조원으로 증가추세를 보이고 있다.


■ 종합부동산세 개편의 쟁점

새정부는 국정과제에서 부동산세제 개편방안과 관련하여 공시가격・공정시장가액 비율 조정, 1세대 1주택 고령자 등에 대한 납세유예 도입 등을 열거 하면서 재산세와의 통합 문제도 거론했다. 

▶ 재산세와의 통합 필요성

첫째, 종합부동산세는 그동안 세대별 합산에서 인별 합산제도로 변경되는 등 과세여건의 변화로 부동산 투기억제 기능은 물론, 소득재분배 및 지역 간 재원배분 기능이 약화되어 일반 재산세적 성격으로 변질되었으며, 종합부동산세를 과세함에 있어서도 시・군・구의 재산세 과세자료를 그대로 활용하고 있어 지방세와 달리 규정할만한 실익이 부족하다는 것이다. 징수한 종합부동산세액은 전액이 부동산 교부세로 시・군・구에 교부되고 있어 지방세 전환의 필요성이 지속적으로 제기되어 왔다.

둘째, 현재 국세인 종합부동산세를 지방세로 전환함으로써 지방자치단체가 직접 과세권을 행사하도록 하여 자체세입으로 충당함으로써 지방의 과세자 주권을 확충할 수 있다는 것이다.

셋째, 지방세 전환에 따라 부과‧징수율 제고 등 과세기반 정비로 과세형평성을 확립하며, 지방 (재산세)과 국가(종합부동산세)가 유사 업무를 이중적으로 수행하는 등의 행정 낭비 요인을 제거할 수 있을 것으로 전망된다는 것이다.

 

▶ 재산세 통합의 문제점

종합부동산세의 원래 출발이 지방세인 재산세 일부를  쪼개서 국세인 종합부동산세로 만들었던 것인 만큼 재산세로의 환원 필요성은 인정할 수 있다. 그러나 다음과 같은 문제점도 우려된다.

첫째, 지방세 전환에 따라 지방의 세입 규모 및 재정자립도 상승은 있겠으나, 종합부동산세는 본래 전액 지방교부세의 재원으로 활용되고 있었으므로 다른 세부담 경감조치가 없다면 실질적으로 지방 자치단체에 귀속되는 금액은 종전과 동일할 것이다. 오히려 시・군・구세인 재산세의 본래 성격을 유지하면서 통합한다면 각 기초 지자체간 재정력 격차를 더욱 확대시킬 수밖에 없을 것이다.

둘째, 이러한 문제를 인식하여 2013년에 발의된 「종합부동산세법 폐지법률안」 및 「지방세법 일부 개정법률안」 등에 따르면, 종래의 종합부동산세 징수액 전체를 지방자치단체의 재정여건이나 지방세 운영 상황을 고려하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 각 지방자치단체장에 안분납부하도록 하였다. 하지만, 종합부동산세를 재산세로 전환한 이후에도 종래 부동산교부세의 배분방식을 유지하여 재원을 배분하는 것은 현재 지방재정 조정제도의 복잡성 문제를 개선하는 효과가 없다.

지방소비세와 같은 일부 세목의 유사 사례가 있기는 하지만 과세원칙의 측면에서 보더라도 국세가 아닌 지방세를 해당 자치단체의 세입으로 잡지 않고 이를 교부세의 형태로 활용하는 것은 바람직한 과세체계라고 볼 수 없을 것이다. 셋째, 지방세 전환으로 인해 오히려 조직・인력 확보 및 전산시스템 구축・운영에 필요한 비용이 증가할 가능성이 있다.


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