직접민주주의를 실현하기 위해 읍·면 단위로 주민 최고 의사결정기구인 ‘주민총회’를 설치하고 재정 자율성·책임성을 부여하는 등 기초자치정부로 전환해야 한다는 의견이 나왔다.

경기연구원은 이 같은 의견을 담은 ‘직접민주주의 시대를 여는 주민총회!’ 보고서(작성자: 조성호 자치분권연구실 선임연구위원)를 발간했다고 2일 밝혔다.

세계적으로 확산되고 있는 직접민주주의는 무엇보다도 대의민주주의 제도인 의회제도에 대한 불신과 그 문제점을 극복하는 방안으로서 논의되고 도입되어왔다. 대표적인 직접민주주의 제도로는 주민투표, 주민발안, 주민소환, 주민총회가 있다. 직접민주주의는 주민주권 구현과 주민의 자기결정권 및 책임성 강화를 위해 필요하다. 

연구원은 대의민주주의 제도인 의회제도에 대한 불신이 쌓이고, 물리적 한계로 구현되지 못했던 주민 의견이 지식정보화사회 진입으로 표출되면서 직접민주주의가 더 확산할 것이라고 진단했다.

그러면서 연구원은 ‘직접민주주의 꽃’으로 불리는 주민총회를 설치해야 한다며, 미국의 타운미팅(주민총회와 선출직으로 구성된 집행위원회가 입법·예산권 쥐고 있음)과 스위스의 게마인데총회(주민발안으로 입법, 주민투표를 통한 예산 운영방향 심의) 모델을 검토한 단기적·장기적 방안을 제시했다. 

주민총회란 자치단체 지역 전(全) 유권자들로 구성돼 주요 공직자를 선출하고 자치단체의 중요정책·예산·인사 문제 등을 주민이 직접 결정하는 최고 의사결정기구다.

단기적 방안으로는 현재 추진되고 있는 주민자치회 관련 법안에 주민자치회 내 주민총회를 설치하는 방안이다. 2020년 12월 우리나라는 주민조례 발안권을 강화하는 지방자치법을 개정한 바 있다. 정치권에서는 김두관 의원(안)이 주민총회의 존재를, 김영배･이명수 의원(안)은 주민자치회의 최고 의결기구를 주민총회로 명시하는 등 주민자치회 관련 법안으로 주민총회 도입을 추진한 움직임이 있었다. 

주민자치회란 지역사회 주민대표 기구로, 현 주민자치회는 주민자치회 구역 내의 주민화합 및 발전, 자치단체가 위임 또는 위탁하는 사무의 처리 기능만 있는데 여기에 지역사회 주요 현안에 대한 결정을 위해 주민총회를 설치하자는 것이다.

중장기적으로는 인구 수천에서 수만 단위의 읍·면 내 주민총회를 설치하는 방안이다. 정주의식이 강하고 인구 규모가 작은 읍·면에 도입해 직접민주주의가 가능한 기초자치정부를 수립하자는 내용이다. 여기에 유권자 전체로 구성된 주민총회, 단체장·부서장이 있는 합의제 행정기관, 읍·면 행정부서(공무원)로 조직을 구성한다. 주민총회에는 입법, 재정, 계획·조직, 심의·감사 등 모든 권한이 부여된다. 특히 원활한 운영을 위해 독자 재원으로 시군세인 재산세, 주민세 등을 읍·면에 부여하자고 제안했다.

조성호 경기연구원 선임연구위원은 “읍·면에 지방자치단체의 주요 안건을 심의·의결하기 위해 주민총회를 설치하고, 1년에 2번 이상 개최할 수 있도록 ‘지방자치법’에 명시할 필요가 있다”는 의견을 제시했다.

 

■ 이제는 직접민주주의 시대

▶ 직접민주주의란 무엇인가?

‘직접민주주의’는 소수의 주민이 전체 주민에게 구체적인 정치문제에 대해 질문하고, 전체 주민이 구속력 있는 대답을 하도록 강제하는 제도로, 4가지 유형(주민투표, 주민발안, 주민소환, 주민총회)으로 구분된다.

주민투표, 주민발안, 주민소환은 주민주권을 실천하는 제도이며, 주민 총회는 규모가 작은 기초단위의 자치단체에서 주민들이 모여 주요 공직자 선출 및 소환, 법안 및 청원을 결정하는 제도이다.

▶ 직접민주주의는‘의회제도’보완 차원에서 도입

세계적으로 직접민주주의는 대의민주주의 제도인 의회제도에 대한 불신과 그 문제점을 극복하기 위한 방안으로서 논의되고 도입되어왔다.

우리나라의 경우, 1954년 국민투표 제도를 도입하였고, 1990년대 민주화가 진전되면서 지방 차원에서 주민투표, 주민 발안, 주민소환이 도입되었다. 주민투표제도 1994년,  주민발안제도 1999년 그리고 주민소환제도는 2006년에 도입되었다. 최근에는 현 정부에서 2020년 12월 직접민주주의 구현을 위하여, 주민조례발안권을 강화하는 ｢지방자치법｣을 개정한 바 있다. 그리고 지난해에는 정치권에서 주민자치회 관련 법안 내 주민총회 도입을 추진하고 있다. 김두관 의원(안)은 주민총회의 존재를 명시하였으며, 김영배⋅이명수 의원(안)은 주민자치회의 최고 의결기구를 주민총회로 명시하고 있다.

■ 왜 직접민주주의인가?

▶ 직접민주주의는 ‘주민’의 자기결정권 및 책임성 강화를 위해 필요

헌법 제1조 제2항은 “대한민국의 주권은 국민에게 있고, 모든 권력은 국민으로부터 나온다”라고 명시함으로써 국민(주민)주권주의를 선언하고 있다. 하지만 모든 경우에 주민이 최종적인 정책결정권을 직접적으로 행사하는 것은 불가능에 가깝다.

따라서 대의민주주의하에서 중요한 사안에 대해서는 주민투표와 주민 발안을 보장하여, 주민 스스로 결정하도록 해야 한다. 나아가 주민이 선거를 통해 정책결정권을 위임하더라도 직접민주주의를 통해 이를 언제든지 수정할 수 있을 때만, 주민은 실질적인 주권자로서 지위를 갖게 된다.

▶ 앞으로도 직접민주주의는 전자민주주의(e-democracy)를 통해 확산

대의민주주의는 주민의 대표를 통해 주민의 목소리를 간접적으로 표명하고 있지만, 주민이 직접 표현하지 못한다는 시스템상의 문제로 인해 주민주권 실현에 한계가 있다. 그러나 지식정보화 사회에 진입하면서, 직접민주주의 구현의 가장 핵심적 한계 중 하나인 시·공간적 차원의 물리적 한계를 극복할 가능성이 나타 났다.

전자민주주의는 직접민주주의의 디지털 구현을 넘어 대의민주주의의 ‘주인- 대리인 문제(Principal-agent problem)’를 해소할 가능성을 제시한다.

이러한 전자민주주의는 작동원리 및 참여방식에 따라 4가지 유형(주민 투표적 민주주의, 숙의(심의) 민주주의, 공동체적 민주주의, 다원주의적 민주주의)으로 분류된다.

■ 직접민주주의의 꽃, 주민총회의 선진사례

▶ 미국의 ‘타운미팅(Town Meeting)’

미국의 주민총회인 타운미팅(Town Meeting)의 기원에 관해서 미국 학자들 사이에서도 설(說)이 분분하다. 역사적으로는 17세기 초 영국인과 네덜란드인이 본국의 통제로부터 자유로운 미국으로 이주하여 자치법을 제정, 주민총회인 타운미팅이 만들어졌다.

(기관구성) 미국의 타운미팅은 ⅰ) 의결기관인 ‘주민총회’, ⅱ) 3~9명의 선출직으로 구성된 집행기관인 ‘집행위원회’로 구성된다.

(기능 및 사무) 미국 타운미팅의 기본적인 기능 및 사무는 ⅰ) 주민발안 (입법 기능), ⅱ) 주민투표를 통한 운영예산에 관한 결정이다.

(도입단위) 미국 타운미팅은 인구 규모에 따라 ‘개방형 타운미팅(OpenTown Meeting, OTM)’과 ‘대표형  타운미팅(Representative Town Meeting, RTM)’으로 운영된다.

▶ 스위스의 ‘게마인데 총회(Gemeinde versammlung)

게마인데 총회는 스위스 직접민주주의 역사상 가장 오랜 형태 중의 하나로서 중세시대 게르만적 전통에서 유래한다.

(기관구성) 스위스 게마인데는 집행기관인 ‘게마인데 집행부(Gemeinderat)’와 의결기관인 ‘게마인데 총회(Gemeinde versammlung)’로 구성된다.

(기능 및 사무) 스위스 게마인데 총회의 기능 및 사무는 ⅰ) 주민발안 (입법 기능), ⅱ)주민투표를 통한 지방세의 징수세율·게마인데 예산운영 방향 결정이다.

(도입단위) 스위스 게마인데 총회는 대부분 인구 규모가 2만 명 이하의 게마인데에서 도입하고 있으며, 인구 규모가 2만 명 이상이면 주민총회를 설치하지 않고 의회를 설치하는 경향이다.

■ 주민총회의 도입방안

▶ 단기적 방안: 주민자치회 내 주민총회 설치방안

2021년 1월, 김영배 의원은 새로운 시대에 걸맞은 주민 중심의 지방자치를 구현하기 위한 ‘주민자치 기본법안’을 대표 발의했다.

(주민총회 설치법안) 김두관·김영배·이명수 의원(안) 모두 주민총회에 관하여 명시하였다. 이 3개의 주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률안을 검토하여, 향후 입법 시에 주민자치회의 의결기구로서 주민총회를 설치할 수 있도록 명시할 필요가 있다.

주민자치회 설립 및 운영에 관한 법률안에 주민총회의 기능을 명시하고, 주민총회 구성 인원 및 설치에 관한 내용을 명시할 필요가 있다.

▶ 중장기적 방안: 읍·면내 주민총회 설치안

(주민총회의 도입 단위) 우리나라의 주민총회 도입 단위는 외국의 사례를 고려하면, 읍·면 수준이 적정한 것으로 분석된다.

읍·면 단위에 주민총회를 도입할 경우, 대표적인 주민총회 제도인 미국의 타운미팅과 스위스의 게마인데 총회 사례를 벤치마킹하여 인구 규모에 따라 주민총회를 도입할 필요가 있다.

(주민총회의 기관구성) 미국의 타운미팅과 스위스의 게마인데 총회 사례를 벤치마킹하여 읍·면 주민총회의 기관구성을 제시하면, 주민총회, 합의제 행정기관, 읍·면 행정부서로 구성된다.

(주민총회의 기능 및 사무) 미국의 타운미팅과 스위스 게마인데 총회의 사례를 벤치마킹하여 주민총회의 기능 및 사무를 제시하면, 입법, 재정, 계획·조직 등이다.

(주민총회의 재정) 주민총회를 원활하게 운영하기 위하여 독자적인 재원인 지방세(직접세) 재원을 필요로 한다. 이에 현재 군의 세원인 재산세·주민세 등을 읍·면에 부여하는 방안을 고려해볼 수 있다.

(｢지방자치법｣ 개정과 주민총회 설치) ｢지방자치법｣ 제2조에 명시된 2가지 계층의 소속 자치단체 중, 군을 자치계층에서 행정계층으로 변경할 필요가 있다.

읍·면은 지방자치단체의 주요 안건을 심의·의결하기 위하여 주민총회를 설치하고, 1년에 2번 이상 개최할 수 있도록 ｢지방자치법｣에 명시할 필요가 있다.

(헌법 개정과 주민총회 설치) 읍·면내 의회 또는 주민총회를 설치하기 위하여, 자치단체가 의회 또는 주민총회를 둘 수 있도록 헌법을 개정하여 주민총회의 주민 대표성을 보장할 필요가 있다(헌법 제118조 개정).