학교법인은 사립학교를 설치 경영할 수 있으며, 사립학교법 제5조(자산)의 규정에 따라 사립학교에 필요한 시설· 설비와 학교 경영에 필요한 재산을 갖추어야 한다. 이와 관련된 시설·설비와 재산에 관한 기준은 대학설립·운영 규정 제4조 교사, 제5조 교지, 제6조 교원 및 제7조 수익용기본재산을 규정하고 있는데, 이를 대학설립·운영의 4대 요건이라 한다.
 
대학설치기준령이 제정(1955.8.4.)되고, 대학설립·운영규정으로 재제정된 이래 교육 환경변화에 따라 교사, 교지, 교원 및 수익용기본재산에 관한 조항은 수차례 개정되었다. 이러한 규정이 현행 대학의 환경변화를 고려할 때 문제점이 무엇이고, 이에 대한 개선과제를 모색하는 것이 필요하다.

이에 한국대학교육협의회(대교협)은 대학설립·운영규정 중 4대 요건 분석을 바탕으로 교사확보율, 교지확보율, 교원확보율 및 수익용기본재산 확보율의 문제점을 도출하고 개선과제를 제안하는 연구보고서 <대학설립·운영 4대 요건의 분석과 개선과제>(작성자: 김우영 동덕여대 교수)를 발행했다.

 

■ 교사확보율, 교지확보율 분석

▶ 학생 수 감소에 따른 교사확보율의 자연적 증가

교사확보율은 학생 수에 의해 결정되며, 교지는 교사면적에 의해 결정됨. 교사확보율과 교지확보율은 구조적으로 학생정원 또는 재학생 수와 연동되어 있어 학령인구의 감소로 인한 학생정원의 감소는 교사확보율과 교지확보율이 영향을 주고 있음. 또한 학생정원을 기준으로 교사 기준면적을 정한다고 하여도, 학생들이 동시에 학교에 머무는 것이 아님.

학생정원을 감축시키는 구조조정과 학령인구 감소 등으로 학생 수가 감소하면 대학이 특별한 노력을 기울이지 않아도 교사확보율이 충족되는 모순이 있음.

학생정원 기준 교사확보율은 법정기준을 초과하고 있지만, <표 2>에서와 같이 2020년 기준 262개 사립대학 캠퍼스 중 27개 캠퍼스는 교사확보율의 법정기준을 충족하지 못하고 있음. 

▶ 비대면 교육환경을 반영하지 못하는 교사시설 유형

대학설립·운영규정 제4조 제1항에서는 <표 3>과 같이 교사시설을 교육기본시설, 지원시설, 연구시설로 구분하고 있음.

그러나 이와 같은 구분은 무크(MOOC, Massive Open Online Course)와 같이 수강자 수의 제한이나 공간의 제약이 없는 플랫폼 교육의 활성화와 특히 COVID-19 상황에서의 비대면 수업을 위한 교육 인프라가 더욱 중요해짐에도 불구하고 이를 교사의 개념에 적절히 반영하지 못하고 있음.

▶ 과다하게 보유한 교지의 관리와 교지확보율의 지역별 편차

교지확보율은 최소 교사건축면적에서 최대 교사기준면적의 2배 이상을 확보하여야 함. 교지확보율은 교사확보율에 근거를 두고 있어 학생정원에 따라 교사확보율이 달라지면, 교지확보율도 달라지는 구조임. 

<표 5>에서와 같이 교지확보율은 지방권(279.9%), 광역권(164.3%), 수도권(149.0%) 순으로 낮아지고 있으며, 수도권인 경기지역 교지확보율은 250.6%이나, 서울지역은 75.5%로 법정기준을 충족하지 못함.

학생 충원율이 높은 서울지역의 교지확보율이 낮은 것은 정부가 수도권 학생정원을 억제하였지만 학생 수가 계속 늘고 있기 때문에 나타난 현상으로 설명할 수 있음. 또한 서울지역은 지방보다 높은 부동산 가격으로 교지를 확보하기가 용이하지 않은 것도 그 이유로 해석됨.

지방권의 교지확보율이 수도권과 광역권보다 높게 나타나는 것은 교지를 적극적으로 확보하였다기보다는 학생 수의 감소로 인한 현상이라 해석됨.

2020년 기준 사립대학 교지확보율 법정기준을 충족하지 못한 캠퍼스의 수는 전체 사립대학 캠퍼스 262개 중 53개로 약 20.22%임(<표 6>). 교사확보율을 충족하지 못한 전체 사립대학 캠퍼스 262개 중 27개(10.30%)인 것과 비교하면 상대적으로 교사확보보다 교지확보에 어려움이 있는 것으로 해석됨.

■ 교원확보율 분석

▶ 교원확보율, 전임교원수의 증가

학생정원 기준 교원법정인원은 계속 감소하고 있음에도 2020학년도 대비 2021학년도 전임교원 수는 53,524명에서 54,405명으로 증가하였음. 

학생정원 기준 교원확보율이 90.3%인 반면 재학생 기준 교원확보율은 85.5%임. 이러한 현상은 학생을 선발하기 전에 대학평가에서 요구하는 교원을 미리 충원하고, 재학생 수의 변동에 따라 교원 수를 조정할 수 없는 것이 현실이기 때문임.

법적으로는 학생정원을 기준으로 교원확보율을 충족하여야 하지만, 교육의 질적인 측면에서는 재학생 기준 교원확보율을 살펴보아야 할 것임. 

2021학년도 재학생 기준으로 교원확보율을 충족하기 위해서는 전임교원 54,404명에서 9,199명이 충원되어야 하고, 현재 전임교원 수 약 17%가 증가하는 것임. 이는 대학의 인건비 증가 요인으로 작용하게 될 것이고, 14년간의 대학등록금 동결 등 대학재정의 어려움을 감안한다면 교원확보율 100% 달성은 현실적으로 매우 어려운 일임.

대학재정이 어려움에도 불구하고 2021학년도의 전임교원은 2020년 대비 880명이 증가하였음. 이는 2019학년도 대비  2020학년도에 증가한 141명보다 대략 6.24배가 증가한 것임. 이러한 현상은 대학의 교육여건 개선을 위한 노력이라 볼 수 있으나 2021년 대학기본역량진단 평가에서 높은 점수를 받기 위해 전임교원 수의 증가는 대학의 불가피한 선택이었다고 판단됨.

 

■ 수익용기본재산 확보율 분석

▶ 수익용기본재산의 양극화 현상

수익용기본재산 확보 기준액은 학교운영수익총액에서 전입금 및 기부금수입과 국고보조금을 차감한 것으로 법인이 설치한 대학의 재정 상태에 따라 결정됨. 수익용기본재산 보유액은 「상속세 및 증여세법」제60조부터 제66조까지의 규정에 따라 평가한 재산유형별 평가액의 합계에서 수익사업체 장기차입금, 기본재산을 담보로 차입한 차입금, 예금으로 미예치된 임대보증금을 차감하여 계산함.  
 
학교법인이 대학운영을 지원하기 위하여 일정규모 이상 보유해야 하는 수익용기본재산의 확보율 추이는 <표 8>과 같이 2016년의 확보율은 60.6%이었으나 2020년은 73.2%로 증가하였는데, 수익용기본재산의 증가는 평가차익이 증가한 것으로 추정됨.

전체적으로 수익용기본재산의 확보율이 73.2%이지만, 수익용기본재산 확보 분포가 양 극단에서 높은 비율을 보임.

<표 9>에서와 같이 전체 법인 186개 중 확보율이 100%이상인 법인이 66개(35.5%)이고, 50% 미만인 법인이 79개(42.5%)임. 수익용 기본재산에 대한 추가적인 출자가 없으면 이러한 양극화 현상은 쉽게 해결되지 못할 것으로 판단됨.

▶ 수익용기본재산의 저수익성

2020년 수익용기본재산 유형은 <표 10>과 같이 토지가 가장 큰 비중을 차지하나 수익률은 가장 낮음.

수익용기본재산의 평균 수익률은 3.1%이지만, 수익률을 보다 세분하면 법정 수익률을 창출하지 못하는 학교법인의 수가 전체 법인 186개 중 56.5%를 차지함. <표 11>에서와 같이 1% 미만의 수익을 창출하는 학교법인도 67개나 됨. 이러한 낮은 수익률로는 외부의 자금 유입이 없는 한 법인의 운영도 어려울 것임.

▶ 법정부담금 규모에 미치지 못하는 수익용기본재산 수익의 영세성

학교운영경비 부담률은 대학설립·운영규정에서 정의하고 있는 지표이지만, 대학에 대한 재정의 지원 정도를 올바르게 측정하지 못하는 한계가 있어, 대학평가에서 사용되는 지표가 법인전입금 비율임. 

학교법인은 일정규모의 수익용기본재산을 확보하여야 하고 수익용기본재산의 운영으로 일정한 수익을 창출하여야 한다는 이중적인 제한을 받고 있음.

<표 12>에서와 같이 법정부담금을 100%이상 부담하는 학교법인의 수는 전체 187개 법인 중에서 34.2%인 64개임. 이는 법정부담금을 학교법인이 충분히 부담하지 못한다는 것으로 이는 학교법인의 주된 수익원인 수익용기본재산 수입이 충분하지 않기 때문임.

■ 대학 설립·운영 4대 요건 개선 과제

▶ 비대면 교육환경을 고려한 교사시설 개념 재정립과 학생 1인당 교사 기준면적 재설정 필요

• 학생정원과 연계되는 교사 및 교지확보율을 낮추고, 첨단 강의시설을 갖추도록 하는 등 교육의 질 제고에 기반 한 교사시설 개념 정립이 필요함.

• 교사의 자율적 활용을 위한 계열별 학생 1인당 교사 기준면적을 계열 구분 없이 학생 1인당 최소 기준면적으로 일원화하고, 교지의 면적은 학생정원에 관계없이 교사 건축면적 이상 교사 기준면적의 2배 이하로 규정하는 최소의 요건만을 갖추는 법 개정 필요.

• 교사와 교지에 대한 규모 조정을 통한 교육용기본재산의 활용 방안 모색 필요.

▶ 대학 재정 악화 속에서의 인건비 부담 여력을 고려한 계열별 교원 1인당 학생 수 기준 재검토 필요

• 전임교원 1인당 학생 수를 규정하고 있는 대학설립·운영 규정의 현실성을 검토하여야 함.

• 교원 1인당 학생 수를 상향조정하는 정책으로 생기는 자금의 여력을 이용하여 비정년계열 교수에 대한 정책적인 지원이 필요함.

▶ 수익용기본재산에 대한 세제 지원과 수익 발생 요건 재검토 필요

• 저수익재산을 고수익재산으로 전환을 원활하게 하고, 학교법인의 재정여건 개선을 위해 세금부담을 완화하는 정책적인 배려가 필요함

• 일정한 재산을 보유해서 일정한 수입을 창출하고, 수입의 일정 부분을 대학에 전출하도록 하는 것이 필요함.

• 대학설립·운영규정 제7조(수익용기본재산)에서 학교법인이 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하여야 한다는 것은 유지하되, 대학설립·운영규정 제7조 제3항에서 규정하고 있는 수익 발생 요건을 삭제하는 것이 타당함. 

• 대학설립·운영규정 제8조 제1항에서 규정하고 있는 학교운영경비 부담률을 폐지하고, 국립대학에 적용하는 것과 같이 학교운영수입의 2.8% 이상을 전출하면 법인책무성을 이행한 것으로 하는 것이 가장 합리적이라고 판단됨.

• 장기적으로는 법인회계와 학교회계를 통합하는 것을 고려할 필요가 있음. 법정부담금의 가장 큰 항목인 사학연금 사용자 부담금을 법인에서 납부하는 것이 타당한지에 대한 연구가 필요함.