2016년 유엔 안전보장이사회의 북한에 대한 포괄적 경제 제재의 완화를 꾀하던 북한은 2019년 2월 제2차 북미 회담 결렬, 2020년 코로나19의 세계적 대유행 등을 거치면서 대외적인 봉쇄 조치를 선택하여 내부 경제난과 물자난을 겪고 있는 것으로 알려졌다.

북한의 고립은 북한 주민의 민생 문제를 악화시키고 있음. 장기간 중단된 남북 간 인도주의적 목적의 교류·협력을 재개하는 일은 한반도 평화 정착과 북한 주민의 최소한의 생활 유지를 위해 시급히 이루어져야 할 과제이다.

이에 한국보건사회연구원(이하 ‘보사연’)은 『보건복지 이슈앤포커스』 제421호 ‘대북 제재 국면에서 보건복지 분야의 인도주의적 면제 활용 방안’을 발간했다. 연구책임자는 복지국가연구단 조성은 연구위원이다. 

보고서에 의하면 북한에 대한 유엔의 안보리 결의안(UNSCR: UN Security Council Resolution)이 북한 경제 일반을 겨냥한 포괄적 제재로 변한 2016년 이후 북한의 경제 침체가 지속되고 있다. 코로나19 대유행 이후 북한은 국경을 봉쇄하고 평양 주재 국제기구 상근자들을 철수시키는 등 대외적 고립을 스스로 선택했고, 이는 북한 내 물자 부족을 가속화하고 있는 것으로 알려졌다.

조 연구위원은 “북한의 고립은 북한 주민의 민생 문제를 악화시키고 있다. 특히 아동의 영양 문제는 장기간 방치될 경우 성장과 발달에 부정적인 영향을 끼쳐, 향후 한반도 통합 이후 인구의 질 하락으로 이어질 수 있는 문제인 동시에 인도주의적 측면에서도 보편적 기본권 관점에서 적극적으로 대응할 문제”라고 밝혔다. 

이어서 조 연구위원은 “코로나19 이후 백신을 비롯한 긴급의약품, 진단용 의료기기 등에 대한 북측의 수요도 높기 때문에 정부, 국제기구 및 민간단체 등의 다양한 채널을 활용하여 북한이 이를 수용하도록 설득하는 것이 가장 시급한 정책과제이며, 이를 현재의 갈등 국면에서 전환의 기제로 활용할 필요가 있다.”고 강조했다. 

■ 아래는 이슈앤포커스에 실린 주요 내용 요약이다. 

▶ 대북 제재와 인도주의적 면제

◦ 2006년부터 유엔 안보리는 북한의 핵 개발과 탄도미사일 실험 등이 국제 평화와 안전에 위협이 된다는 이유로 일련의 결의안을 채택하여 북한을 압박하여 왔다. 

현재 안보리의 대북 제재에서는 개인·단체에 대한 제재, 외교적 제재, 재래식 무기 및 대량살상무기 관련 제재, 상품 제재, 운송 제재, 석유·금융 등 핵심적인 경제 부문에 대한 제재 등 표적 제재의 모든 유형이 사용된다. 이러한 안보리의 대북 제재 조치는 근래 보기 드물 정도로 매우 강력한 제재로 분류된다.

◦ 국제사회는 제재의 필요성은 인정하지만 제재의 비의도적 결과로 인해 발생하는 인도적 피해 문제에도 관심을 갖고 있음. 

제재가 대상국 주민들의 인권에 미치는 부정적 영향, 특히 제재 대상국의 경제 분야에 대해 강도 높은 제재가 이루어질 경우 주민들의 적절한 생활수준을 누릴 권리, 건강권, 교육권, 노동권 등과 같은 경제적·사회적 권리가 영향을 받을 수 있다는 것임. 이 중에서도 제재가 주민들의 건강권에 미치는 영향이 큰데, 일반적으로 건강권은 경제 제재에 가장 많은 영향을 받는 권리임. 

◦ 주민들의 인권을 보장하기 위해 인도주의적 제재 면제 제도를 도입하여 운영하고 있는데, 북한에 대해서도 이를 활용한 사례가 늘고 있어 전략적으로 활용할 필요가 있음. 

안보리가 인도주의적 면제 제도를 처음 도입한 것은 1968년 남로디지아에 대한 포괄적 제재 결의부터임. 북한에 대한 제재가 전례 없이 강력하기 때문에 현재 가동되고 있는 안보리의 제재 체제 중에서는 대북 제재 체제가 유일하게 인도주의적 면제에 관한 가이드라인을 별도로 마련하여 제시하였음.

▶ 인도주의적 면제 제도를 활용한 남한 민간단체 사례의 함의

◦ 2016년 유엔 안보리가 인도주의적 면제 조항이 포함된 결의안을 채택했음에도 2018년 하반기까지 남한 민간단체들은 이를 활용하려는 시도를 거의 하지 않았음.

2018년 한 해에만 세 차례의 남북 정상회담과 2019년까지 두 차례의 북미 정상회담을 개최하며 남북 관계 개선에만 기대어 기존의 교류·협력 사업 방식을 유지한 민간단체들은 대북 제재 강화로 인한 어려움을 직접 경험하였음. 

◦ 국제기구 및 국제 NGO들이 유엔 대북제재위원회(이하 1718위원회)의 제재 면제 승인을 받은 사례들이 남한 민간단체에 알려지면서 유엔 면제 승인 활용이 이러한 물리적 장애를 줄이는 데 효과적이라는 인식이 생기기 시작함.

2006년 북한이 최초의 핵실험을 한 후 유엔 안보리가 강제적인 처벌을 내용으로 한 결의 제1718호를 채택하면서 다른 회원국들이 이 결의를 잘 따르는지, 북한이 유엔 안보리 결의를 준수하는지를 감시하기 위한 별도의 기구로 만들어서 흔히 1718위원회라고 부른다. 인도주의적 면제에 대한 승인도 이 위원회의 권한이다. 

◦ 2018년 8월 6일 유엔 1718위원회의 대북 인도적 지원에 대한 가이드라인이 발표되고, 이후 통일부도 ‘대북 반출 물품 제재 면제 요청 신청서’라는 서식을 만들면서 남한의 민간단체들과 정부(지방자치단체)가 대북 제재 면제를 신청하기 시작함.  

2021년 6월 현재까지 1718위원회의 인도적 면제 승인을 받은 사업은 총 76개이며 이 중 66건이 공개되었는데, 공개된 목록 중 남한 정부를 경로로 하여 승인받은 사업은 4개 기관 5건임.

◦ 남한 민간단체들의 경험 사례를 분석한 결과, 유엔 1718위원회를 설득하기 위한 전략이 현실적으로 중요한데, 긴급성-긴급하고 취약계층이 표적 대상인 사업임을 어필하는 것-과 투명성-정권을 위한 전용의 위험성이 없음-을 충분히 보장하는지 등에서 승인과 불승인 사례의 차이가 나타남. 

유엔 1718위원회는 총 15개 국가, 즉 미국, 중국, 러시아, 영국, 프랑스 등 안보리 상임이사국 5개국과 임기 2년의 비상임이사국 10개국으로 구성되며, 면제 승인은 15개 국가가 만장일치로 결정함. 긴급성과 투명성은 유엔 1718위원회의 가이드라인에 따른 신청서에 기술하도록 요구하는 요소들에도 분명하게 드러나 있음. 

사례 분석 결과, 신청서상의 요구 조건을 형식적으로 채우는 것 이상으로 긴급하고 취약계층이 표적 대상인 사업임을 구체적인 자료를 통해 제시하고 배분 대상을 명확히 부각하는 것이 필요함. 

투명성과 관련해서는 지역보다 물자의 성격과 모니터링이 중요한 것으로 파악됨. 승인된 사례들을 볼 때, 평양 내로 반입되는 물자 지원 사업도 특권층의 전용 위험을 없애기 위한 모니터링을 어떻게 할 것인지 세세하게 설명하는 방법으로 1718위원회를 설득한 바 있음. 

국제사회에서는 남북의 특수성을 강조하여 설득하는 것은 별로 공감을 얻지 못하는 방법으로 분석되기 때문에 민족주의적인 접근은 실패할 가능성이 높으며, 국제기구 등의 지표를 제시하고 국제사회의 언어로 유엔 1718위원회 회원국들을 이해시키려고 노력하는 것이 필요함.

▶ 나가며

◦ 북한의 핵 개발과 장거리 미사일 실험 등으로 현재 북한은 국제적으로 고립되어 있으며, 경제 협력이 불가능한 상태에서 평화 정착으로 나아가기 위한 남북한 교류·협력은 인도주의적 협력으로 제한되고 있음. 

김대중 정부의 햇볕 정책 이후 대규모 남북 교류·협력은 상호 이해를 촉진시켰으며, 갈등 국면에서도 비정치·비군사 분야의 교류·협력 활성화는 남북 갈등의 주요한 완충 역할을 할 것으로 기대됨. 

인도주의적 협력의 긍정적인 효과는 북한 당국을 평화와 번영의 장기 비전에 기초하여 설득하고 주민들에게 개혁·개방이 주는 긍정적인 생활 향상의 기대를 주어 한반도 평화 정착의 중장기적 방향으로 이끄는 것임. 

◦ 유엔의 강력한 대북 제재에도 불구하고 1718위원회를 설득할 경우 다양한 북한 주민의 민생 회복에 필요한 물자를 지원할 수 있음. 특히 보건·복지 분야의 기자재들은 인도주의적 면제 가능성이 높아 이에 대한 교류·협력을 적극적으로 추진하고 지원할 필요가 있음. 

기존의 대북 제재 면제 물품들은 대부분이 의료, 영양, 생수 등 보건·복지 분야에 포함되는 영역과 그에 수반되는 물품으로 분석되었음. 보건·복지 영역은 인도주의적 목적에 부합할 뿐 아니라 주민들의 생존권과 직결되는 부분으로 우선적인 교류·협력이 가능한 분야임. 
코로나19 이후 백신을 비롯한 긴급의약품, 진단용 의료기기 등에 대한 북측의 수요도 높기 때문에 정부, 국제기구 및 민간단체 등의 다양한 채널을 활용하여 북한이 이를 수용하도록 설득하는 것이 가장 시급한 정책과제이며, 이를 현재의 갈등 국면에서 전환의 기제로 활용할 필요가 있음.

이명아 기자 다른기사 보기