2022년 대통령선거에 앞서 정당과 후보자들은 유권자들에게 공약을 제시하고 주요 정책에 대한 각 당의 입장을 설명하고 토의하기 위해 TV 토론을 개최했다. 현행 「공직선거법」은 중앙선관위 산하 중앙선거방송토론위원회 주최로 3차례 이상의 TV 토론을 의무적으로 개최하도록 규정하고 있으며, 이와 별도로 정당 간 협의를 통해 자율적으로 TV 토론을 개최할 수 있다. 

대통령선거와 같이 국민적 관심사가 집중되는 선거에서 TV 토론은 유권자의 알 권리를 충족시키기 위한 방안의 하나로 자리잡았다. 특히 선거기간이 짧거나 유권자들을 직접 만나기 어려운 상황에서 TV 토론의 영향력은 매우 높다. 대통령 탄핵으로 조기선거가 실시된 제19대 대선이나 코로나 팬데믹 상황에서 유권자와의 대면 선거운동이 어려웠던 제20대 대선이 그러한 사례라고 할 수 있다. 

대선후보 TV 토론은 1997년 대선에서 처음 도입되었다. TV 토론은 정당과 후보의 정책을 비교 평가할 수 있는 중요한 기회로 우리나라 뿐 아니라 미국과 프랑스 등에서 개최되고 있다. 해외사례에 비해 한국은 TV 토론을 법률로 규정함으로써 일정 횟수 이상의 토론 기회를 보장한다는 장점이 있는 반면 토론 방식이나 시간 등에 대한 규제로 인해 TV 토론에 대한 관심과 효과가 낮아진다는 지적도 있다. 따라서 토론의 형식을 유연하게 하고 뉴미디어의 확산에 따른 선거환경의 변화를 반영하는 방안을 검토할 필요가 있다. 

이에 국회입법조사처는 대선 TV 토론의 현황을 살펴보고 미국과 프랑스 등 해외 사례를 통해 시사점을 모색한 [이슈와 논점] 보고서(제1931호) <대선후보 TV 토론의 현황과 시사점>(저자: 이정진·심성은 정치행정조사실 입법조사관)을 23일 발간했다. 

 

■ 대선후보 TV 토론 현황과 의미

▶ TV 토론 제도

「공직선거법」은 대통령선거운동기간 중 후보자를 초청하여 3회 이상의 대담·토론회를 개최하도록 규정하고 있다. 토론회는 중앙선거방송토론위원회가 주관하며, 국회에 5인 이상의 소속의원을 가진 정당이나 직전 선거(총선과 지방선거의 경우 비례대표 선거)에서 3% 이상 득표한 정당의 후보자 혹은 여론 조사 지지율 5% 이상의 후보자를 초청한다. 

대선후보 TV 토론은 공영방송사와 지상파방송사를 통해 오후 8시부터 11시 사이에 방송된다. TV 토론의 진행 절차는 사회자가 질문한 후 후보자가 답변하는 형식과 사회자를 통하여 후보자간 상호 질문･답변하는 형식 등으로 진행되며, 구체적인 내용은 중앙선거방송토론위원회에서 정한다. 

일정 자격을 갖춘 후보들을 대상으로 의무적으로 실시하도록 되어 있는 토론회에 초청되지 않은 후보들의 경우 별도의 TV 토론을 개최할 수 있도록 법률로 명시하고 있다. 이는 유력 정당의 후보가 아닌 군소 후보의 경우에도 국민들의 알 권리 충족을 위해 국정 전반에 대한 주장과 공약사항 등을 알릴 수 있는 기회를 제공한다는 의미가 있다. 

「공직선거법」은 대통령선거 외에 국회의원선거나 지방선거에서도 TV 토론회를 실시하도록 규정하고 있지만 대선에 비해 여타 선거에서의 TV 토론회에 대한 관심과 영향력은 적은 편이다. 이는 대선의 경우 모든 국민의 관심이 하나의 선거에 집중된다는 점, 대통령이 국정운영에 미치는 영향력이 크다는 점 등에서 원인을 찾을 수 있다. 

▶ 대선후보 TV 토론 현황

대선후보 TV 토론은 제15대 대통령선거(1997) 에서 처음 도입되었다. 1997년 11월 개정된 「공직 선거 및 선거부정방지법」은 고비용 정치구조 개선을 위해 옥외 대중집회를 금지하고 옥내 집회도 횟수를 제한하는 대신 방송매체를 이용한 선거운동 방법을 활성화도록 했다. 공영방송사가 대선 선거운동기간 중 3회 이상의 후보자 TV 토론회를 개최하도록 규정 하면서 TV 토론은 후보자가 다수의 유권자를 만날 수 있는 대안이 되었다. 이에 따라 김대중 국민회의 후보, 이인제 국민신당 후보, 이회창 한나라당 후보가 참여하는 대선후보 TV 토론회가 총 3차례 개최 되었다. 당시 TV 토론회는 50%가 넘는 시청률을 기록하는 등 국민들의 높은 관심 속에 실시되었다. 

제16대 대선 이후 TV 토론에 대한 관심은 낮아 졌으나 대통령 탄핵 이후 실시된 제19대 대선에서 TV 토론에 대한 관심은 다시 높아졌다. 2017년 대선 첫 법정토론(2017.4.23.)의 시청률은 38.5%였으며, SNS나 인터넷 동영상을 통해 시청한 유권자들도 16%나 된다. 특히 20대 이하 유권자들의 경우 44%가 뉴미디어를 통해 TV 토론을 시청한 것으로 나타났다. 선거가 조기 실시되면서 선거운동기간의 단축으로 인해 후보자에 대한 정보 습득이나 검증이 어려워지면서 TV 토론이 유권자의 선택에 중요한 영향을 미치게 된 것이다. 

제20대 대선의 경우 후보자 TV 토론은 중앙선거 방송토론위원회가 주관하는 법정 토론 3회(2.21/ 2.25/3.2)와 언론사가 주최한 2회의 TV 토론 (2.3/2.12) 등 총 5차례 실시되었다. 이 중 첫 번째 TV 토론(2.3)의 시청률은 39%, 첫 법정 TV 토론인 2월 21일의 시청률은 34.3%였다. 반면 군소정당 후보들을 대상으로 한 TV 토론(2.22)은 4%의 시청률로 유권자들의 관심이 상대적으로 낮았다. 

▶ TV 토론의 의미와 한계

후보자 TV 토론은 특정 시간에 주요 후보자들이 한 자리에서 정치·경제·사회 전반에 대한 정책을 제시하고 상호 토론을 함으로써 유권자들에게 정책 공약을 비교·검토할 수 있는 기회를 제공한다. 또한 생방송으로 후보자들간 토론 상황을 유권자들에게 전달한다는 점에서 선거운동기간 중 유권자의 선택에 큰 영향을 미치는 요인 가운데 하나라고 볼 수 있다. 

다만 TV 토론이 후보자 선택에 미치는 영향의 정도에 대해서는 논란이 있다. 기존의 연구들은 유권자들이 지지 후보를 결정하거나 교체하기보다는 기존의 지지를 강화하는 경향이 크다는 입장이었다. 하지만 TV 토론 이후 지지 후보를 바꾸었다는 응답이 많았던 제19대 대선 사례에서처럼 선거가 실시되는 상황이나 조건에 따라 영향력이 커질 수 있다. 

한편 TV 토론에서 후보자간 형평성이나 시간 배분 등 공정성이 강조되다보니 토론의 형식이나 운영 방식 등이 기계적 중립성에 치우쳐 토론이 활성화되지  못한다는 지적도 있다. 최근에는 사회자의 공통질문에 후보자가 응답하는 단순 질문･ 응답 방식에서 벗어나 주도권 토론이나 후보자간 토론 등이 확대되고 있지만 특정 후보에게 질문이 집중되거나 정책검증을 위한 심도 깊은 토론이 이루어 지지 않는 한계는 여전하다는 지적이다. 

■ 해외 대선 TV 토론 사례

▶ 미국

미국의 대선 후보 TV 토론은 방송사 주도로 시작 되었는데 시발점은 1950년대로 거슬러 올라간다. 1952년 민주당과 공화당 정치인 6명의 토론과 1956년 민주당 경선 과정에서 토론이 개최되면서 TV 토론 참여자 대상 선정에 관한 논란이 야기 되었다. 이를 계기로 당선 가능성이 높은 후보를 중심으로 하는 TV 토론 형식이 자리 잡게 되었다. 이에 따라 1960년 케네디(John F. Kennedy)와 닉슨(Richard Nixon)만을 초청한 TV 토론을 4회에 걸쳐 개최했다. 그러나 이후 TV 토론은 1976년에나 재개되는 등 미국에서도 대선 토론이 정례화되기까지는 긴 시간이 걸렸다.

 

미국의 TV 토론은 별도의 법적 근거가 없으며 전반적으로 자유로운 형식으로 이루어진다. 토론은 일반적으로 대통령 후보 토론 2~3회, 부통령 후보 토론 1회씩 개최되지만 1980년 대선처럼 부통령 후보 토론이 개최되지 않는 경우도 있었다. 토론 참여 기준은 지지율 15% 이상인 후보로, 그 기준이 높아 일반적으로 양자토론으로 이뤄지는 경우가 많지만 1992년과 같이 3인이 참여하는 경우도 있었다. 특기할만한 점은 회차마다 다양한 토론 방식이 적용 된다는 것이다. 초기에는 공동기자회견 방식이 주를 이루었으나 최근에는 기자회견 방식, 주민 간담회 같은 타운홀 미팅 방식 등이 활용되고 있다. 2020 년의 경우 1차 토론은 기자회견 방식으로 진행되었고 2차는 타운홀 미팅 방식으로 이루어질 예정이었는데, 이는 시청자로 하여금 후보들의 다양한 태도와 의견을 청취할 수 있도록 하기 위한 것이었다.

미국 TV 토론은 선거 결과에 중요한 영향을 미치는 것으로 평가받는다. 2012년에 실시된 설문조사에서는 응답자 중 67%가 투표 대상을 정하는 데 토론이 중요한 영향을 미쳤다고 답했다. 또 역대 토론의 시청률 상위 5개 중 3개가 2016년과 2020년 토론들이었는데 이는 TV 토론에 대한 유권자의 관심이 최근 들어 더 높아지고 있음을 보여준다.

▶ 프랑스

프랑스는 유럽 국가 중 특히 대통령 권한이 강한 국가로 대선 TV 토론의 경우 미국으로부터 영향 받은 바 크다. 프랑스 대선 TV 토론은 1974년 데스텡(Valery Giscard D’Estaing) 후보와 미테랑 (François Metterand) 후보 간의 양자 토론부터 시작되었다. TV 토론은 대체로 1차 투표와 결선 투표 사이에 1차례만 이루어지기 때문에 이 토론은 지지율에 큰 영향을 미친다. 하지만 2002년과 같이 시라크(Jacques Chirac) 대통령이 극우정당 후보인 르펜(Jean-Marie Le Pen)과의 토론을 거부해 TV 토론이 개최되지 못한 경우도 있었다. 또 2007년 대선 당시에는 1차 투표 시 2위를 한 사회당 후보와 3위를 기록해 결선투표에 진출하지 못한 후보가 결선투표 직전에 추가 토론을 진행하는 등 프랑스의 TV 토론 횟수는 상황에 따라 변경되기도 한다.

 

프랑스도 TV 토론에 관한 별도의 법적 근거가 없다는 점에서 토론 방식이 자유로운 편이다. 일반적으로는 방송국과 후보자가 협의하여 TV 토론의 횟수, 시기, 참석자 등을 결정하고 있다. 시청각최고 위원회(Conseil Supérieur de l’Audiovisuel)가 TV 토론과 관련해 후보들 간에 토론 시간이 균등 하게 배분되었는지 등에 대해 감독 역할을 맡고 있지만 사후 관리이기 때문에 실질적인 역할은 매우 제한적 이다.

프랑스 유권자들도 TV 토론을 중요시하고 있다. 2017년 대선 당시 실시된 조사에 따르면 응답자 다수(43%)는 TV 토론이 후보 선택에 영향을 미쳤다고 답했다. 시청률도 최근 더 상승해 2017년 TV 토론은 역대 최고 시청률인 48%를 기록했다.

■ 나가며

TV 토론은 후보들의 발언과 토론을 직접 유권자들에게 전달함으로써 정당과 후보의 정책을 비교 하고 평가할 수 있는 중요한 기회로 활용되고 있다. 한국 뿐 아니라 미국과 프랑스에서도 TV 토론은 대선에서 중요한 역할을 하고 있다. 해외사례를 보면 상황에 따라 토론이 개최되지 못하는 경우도 있으나 우리나라의 경우 3회 이상의 TV 토론이 법적으로 보장되어 있다는 점이 긍정적이라 할 수 있다. 

반면 다음과 같은 개선점도 검토해볼 수 있다. 첫째, 우리나라의 경우 특정 후보에게 질문이 집중 되거나 심도있는 정책 토론이 부족하다는  문제가 지속적으로 제기되어 왔다. 따라서 사회자의 역할을 강화함으로써 토론의 집중도와 흥미를 높이고 후보의 자질과 정책검증을 확대할 수 있는 방안을 검토할 필요가 있다. 둘째, 매체 다양화에 따라 TV 외 매체 활용 방안도 고려할 수 있다. 최근 선거에서 SNS나 인터넷을 통해 토론을 시청하는 비중이 증가하고 있으며 이 경우 시청자들의 실시간 참여가 가능하다는 장점도 있다. 향후 네트워크 특성을 활용한 대선 토론 개선 방안도 논의해볼 수 있을 것이다. 셋째, TV 토론 형식을 보다 다양화할 필요가 있다. 시청자 들이 후보의 자질을 보다 객관적으로 검증할 수 있도록 토론 회차에 따라 다양한 토론 방식을 활용하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 

☞  출처: 대선후보 TV 토론의 현황과 시사점