싱크탱크 동아시아연구원이 2022년 대선을 앞두고 성공 처방전을 출간했다. 대통령 선거에 임하는 후보와 캠프는 물론 유권자까지 모두 당선조건을 찾기에 급급하다. 정작 선거에서 몇 퍼센트의 지지율로 당선되었느냐와는 무관하게 승자가 모든 권력을 움켜쥘 수 있기에 눈앞에 놓인 선거에서의 당선을 최우선으로 할 수밖에 없는 것은 어쩌면 당연할지도 모른다. 그러나 이러한 과정에서 당선에 모든 걸 걸고 뛴 관계로 당선 이후를 준비하는 데는 소홀할 수밖에 없다. 이는 민주화 이후 대통령 선거에서 당선하여 취임한 모든 대통령에게서 나타나는 현상이다. 그런 까닭에 퇴임을 앞둔 대통령에게는 ‘레임덕’과 함께 ‘실패한 대통령’이라는 불명예가 꼬리표처럼 따라붙었다. 그러나 실패한 대통령은 대통령 본인에게만 불명예인 것이 아니다. 그와 함께 국정을 수행했던 정치인은 물론 국민 모두의 불명예이자, 실패와 같다.

▶ 권력은 차지하는 것보다 성공적으로 통치하는 일이 더 중요하고도 어렵다. 동아시아연구원(EAI)에서 펴낸 『2022 대통령의 성공조건: 분권 통합 공생을 위한 지침서』 (손열·강원택 엮음, 동아시아연구원, 2021. 11. 30, 272쪽)는 대통령의 실패 원인을 찾아서 그것을 분석하고, 그 실패로부터 성공의 조건을 도출했다. 

이 책의 필진들은 실패하는 대통령의 조건을 세 가지로 압축했다. 첫째는 제왕적 대통령제란 표현에서 알 수 있듯이 대통령에 집중된 권력이다. 둘째는 극한 대립으로 치닫는 진영 대결 구조, 분열이다. 셋째는 커져가고 있는 대통령 업무의 복잡성과 불확실성이다. 이를 뒤집어 찾아낸 성공조건 역시 세 가지이다. 첫째는 권력을 나누어야 한다. 둘째는 분열된 국민을 통합해야 한다. 셋째는 전문성과 실행 능력을 갖추어야 한다. 이를 통해 “권력 집중에서 분산으로, 정치적 분열에서 통합으로, 소통과 이벤트에서 전문성과 실행 능력으로 혁신적 전환의 리더십을 발휘할 때 비로소 성공한 대통령으로 역사에 남을 것이다”라고 제언하고 있다.

청와대 정부를 넘어 통합과 공생을 추구하라

5년이라는 짧은 임기, 게다가 ‘단임제’라는 조건에서 대통령의 성공은 애당초 한계가 있을 수밖에 없다. 선거 과정에서 표를 얻기 위해 제시한 공약의 실질적인 집행이 어려운 현실에서 임기 말에 이르면 대통령에 대한 실망감은 더 커질 수밖에 없다. 이렇듯 대한민국의 대통령은 성공하기 어려운 조건에서 집권한다. 이에 아홉 명의 전문 필진이 『2022 대통령의 성공조건』에서 한목소리로 요구하는 첫 번째 성공조건은 대통령에게 집중된 권력의 분산, 즉 ‘청와대 정부’를 넘어서라는 것이다.

이러한 요구는 갈수록 확대 강화되는 ‘대통령 비서실’로의 권력 집중과 대통령의 과도한 의존에서 기인한다. 통상 ‘청와대’로 불리는 대통령 비서실은 말 그대로 대통령의 역할을 보좌하는 참모조직이다. 하지만 실제로는 통치의 전면에 나서 국정에 개입해 왔다. 이처럼 대통령 비서실로의 권력 집중과 국정 개입은 일명 ‘청와대 정부’라 불리며 비판의 대상이 되고 있다. 청와대로의 권력 집중은 그만큼 정책 결정의 폐쇄성을 높이는 반면 집행의 전문성을 낮출 수밖에 없다.

이러한 문제는 박근혜 정부 시기에도 강력히 비판 받았던 바이지만, 문재인 정부에서도 개선되지 않았을 뿐만 아니라 오히려 강화되기까지 했다. 청와대 정부로의 권력 집중은 대통령이 국정 운영에서 활용할 수 있는 자원을 제한하고, 유용한 국정 운영 자원인 관료들을 배제함으로써 정책 운영의 전문성을 낮추는 결과로 이어진다.

특히 대통령 선거 캠프 인사를 주축으로 구성되는 대통령직인수위원회가 정부 출범과 함께 대통령 비서실로 대거 진입하는 경향이 커짐에 따라 적재적소에 인재를 배치하지 못하는 한계를 노정하기도 한다. 따라서 청와대로 집중된 권한을 적절히 분산하는 것이 성공적인 국정 운영의 첫 번째 조건이라고 제시한다.

다음으로 제안하는 성공조건은 ‘통합’이다. 한국 정치는 그 어느 때보다 정치적, 이념적 양극단으로 나뉘어 대결하고 있다. 이뿐만 아니라 경제적 양극화가 심화되고, 세대 간 반목이나 젠더 갈등 등 무수히 갈라져 대립하고 있다. 이 때문에 주요 대통령의 정책을 추진하려고 해도 쉽지 않고, 국회에서의 입법도 난항을 겪고 있다. 이를 타개하기 위해 대통령은 집권 여당을 중심으로 국회에서 합의 기반을 넓히고, 내각을 통해 협치를 추진해야 한다.

마지막으로 제안하는 성공조건은 새 대통령이 처한 환경이 문제와 관련이 있다. 앞으로의 세계는 국내외를 막론하고 복잡성과 불확실성이 증대되고 있다. 특히 외교안보와 관련해서는 더더욱 그러하다. 정보혁명에 따른 산업의 재편, 저출산 고령화와 기후변화로 인한 위기, 지방 소멸과 국토 균형 발전의 복잡한 이해관계의 조정, 미중 전략 경쟁과 팬데믹 이후의 세계 질서 재편 등에 대응할 대통령의 리더십은 이전과 비교하여 상당히 중차대해지고 있다. 이를 해결하기 위해서는 전문성을 갖춘 인사를 포진시켜야 하며, 무엇보다 독선과 아집을 버리고 전문성과 실행 능력을 갖춘 정부로 구성해야 한다고 제안한다.

이러한 세 가지 성공조건을 각각 아홉 명의 전문가가 자신의 분야에 대한 본격적인 실패 원인 분석에서 출발하여, 그 실질적인 대안을 제시하고 있다.

 

20대 대통령이 주목해야 할 아홉 가지 영역에서의 혁신

『2022 대통령의 성공조건』은 제1부에서 “성공하는 행정부 수반의 조건”을, 제2부에서 “화합과 공생의 정치를 위한 성공조건”을 그리고 마지막 제3부에서는 “국가 균형 발전과 커뮤니케이션 성공조건”을 각각 다루고 있다.

▶ 1장 “청와대 정부를 혁신하라”에서 강원택 서울대 교수는 권력 집중의 온상이자 국정 운영을 왜곡하는 청와대 정부에 대한 비판을 전개하고 있다. 특히 청와대 비서실로의 권력 집중이 대통령이 활용할 자원을 어떻게 제한하는지를 설득력 있게 분석하고 있으며, 그 대안으로 청와대 비서실을 실행 조직이 아닌 참모 조직으로 활용할 것을 제안한다. 

‘청와대 정부’는 한국 대통령의 통치 방식을 비판하는 표현 중 하나로, 대통령의 역할을 보좌해야 할 기구가 국정 전반에 개입하는 모습을 꼬집는다. 강 교수는 청와대로 집중되는 권력이 결국 대통령이 적절한 리더십을 발휘하지 못하게 한다고 지적하며, 관료제와 집권당, 청와대 비서실이라는 대통령의 3대 자원을 적절히 활용하길 권고한다. 각 행정부의 자율성을 강화하며 국무회의를 활성화하고 캠프 인사나 사적 인사 관행에서 벗어나야 한다고 주장한다.

강 교수는 청와대의 역할은 권력 기획과 조정에 있음을 강조하며, 차기 정부가 5년 단임의 한계를 인식하고 ‘선택과 집중’의 국정 운영을 하길 제안한다. 그러면서 구체적인 청와대 비서실 운영 안까지 제안하고 있다. 결론에서 “대통령의 성공은 행정부의 활용에 달렸다”는 일침은 20대 대통령이 당선 초기 어떻게 청와대를 구성할지에 대한 귀한 통찰을 제시하고 있다.

▶ 국민들의 살림살이를 책임지려는 대통령은 어떻게 국정 운영을 해야 할까? 2장 “권한은 나누고 장기적 안목으로 국정을 운영하라”에서 박진 KDI 국제정책대학원 교수는 국민들의 살림살이를 나아지도록 좋은 정책을 수립하는 과정과 인프라 등을 제시하고 있다. 이를 통해 나라 살림을 위한 대통령의 자세로 권력 분산과 함께 “대통령이 역사에 남는 업적을 이루겠다는 바람을” 이루기 위해 “장기적 안목”을 가질 것을 요구하고 있다.

박 교수는 경제사회 정책을 성공적으로 운영하기 위한 방법으로 대통령이 단기적 지지율이 아닌 역사적 평가를 목표로 일하길 제안한다. 근시안적 정책 추진은 목표와 수단을 혼동하는 경우가 잦기 때문에 정책 수립의 단계를 확인하고 그를 위한 제도적 기반을 계속해서 점검해야 한다. 이를 위해서는 대통령의 권한을 나눌 수 있는 제도적 규정이 필요하며 대통령을 객관적으로 평가하는 언론과 국민의 역할이 어느 때보다 강조된다. 

박 교수는 대통령이 임기 중 해야 할 일과 하지 말아야 할 일을 명확히 구분하길 권고하며, 과거 경제개발 시대를 거친 한국이 앞으로는 경제성장을 위해서라도 경제 분야의 예산과 기능을 조금 낮춰 사회통합 과제에 좀 더 힘을 쓸 필요가 있다고 주장한다.

▶ 3장 “외교안보 컨트롤 타워를 혁신하라”에서 손열 연세대 교수는 복잡성과 불확실성이 증대하는 외교안보 분야에서 성공하기 위한 4대 도전 과제와 5대 실행 과제를 제시하고 있다. 특히 선거 운동 기간에 충분히 심도 있게 다루어지지 않은 외교안보 정책이 대통령 당선 이후 아주 큰 비중을 차지하게 됨을 환기하면서 대한민국의 생존과 번영을 수호하기 위해 대통령이 할 일을 제시하고 있다. 

분단 현실, 강대국에 둘러싸인 지정학적 위치, 수출 의존형 경제구조 … 여러 대외적 요인이 한국인의 삶을 주무른다. 그러나 외교 사안은 그 중요성에 비해 한국 대선 과정에서 주요 쟁점이 되지 못하고 있다. 손 교수는 차기 대통령의 성공조건으로 외교안보분야에서의 정책, 커뮤니케이션, 실행 능력 리더십을 갖추길 권고한다. 

향후 국제 질서는 포스트 코로나 시대이자 미중경쟁심화의 시대로 격변이 예상된다. 이러한 상황 속에서 손 교수는 대통령이 한국이 처한 국제 상황을 정확히 인식할 수 있도록 장기적 안목과 폭넓은 시야를 갖추며, ‘외교의 정치화’ 유혹에서 벗어나 자국중심주의와 배타적 민족주의를 경계해야 한다고 주장한다. 더 나아가 국가안전보장회의와 대통령직인수위원회의 기능을 적극 활용하여 정책 검토와 새 정부의 실행 능력 제고에 힘쓰길 추천한다.

▶ 4장 “관료에 휘둘리지 말고 민주적으로 통제하라”에서 장승진 국민대 교수는 대통령의 국정 목표를 이루기 위한 가장 중요한 파트너인 관료를 기꺼이 움직이게 하는 방법을 제안하고 있다. 그는 관료들이 기꺼이 움직이도록 하기 위해서 대통령의 인사권을 잘 활용할 것을 제안한다. 그러면서 “코드 인사를 겁내지 마라”, “권력기관장은 최대한 중립적인 인사로 임명하라”, “권력기관 사이의 상호 견제 시스템을 구축하라”는 구체적인 방안을 제시하고 있다. 이를 통해 관료가 가진 역량을 최대한 발휘할 수 있도록 하라고 주문한다.

관료는 대통령과 집권당이 정책 목표를 달성하기 위해 필수적으로 활용하고 협조를 구해야 할 파트너이자 자원이다. 장 교수는 원활한 국정 운영을 위해 전문성과 정보력을 갖춘 관료를 민주적으로 통제할 것을 주장한다. 여기서 ‘민주적 통제’란 단순한 명령과 억압을 의미하는 것이 아닌, 관료들의 역량을 최대한 발휘하면서 국정 목표를 달성하게끔 하는 방법을 의미한다. 장 교수는 코드 인사가 필요하다면 주저하지 말되, 대통령의 자의적 인사권 행사를 허용해서는 안 된다는 점을 강조하고 내각과 행정부의 정책결정권과 자율성 회복을 위한 토대를 마련하는 선상에서 관료를 구성하길 권고한다. 또한 권력기관들 간 견제와 균형이 이루어질 수 있도록 민주적 통제 제도를 확립하길 덧붙인다.

▶ 5장 “안정적 국정 운영을 위한 교두보를 마련하라”에서 이현출 건국대 교수는 당·정·청 간의 소통과 협치를 주문하고 있다. 당·정·청 간의 소통을 대통령이 리더십을 발휘하는 시발점으로 본 이 교수는 당·정 간의 바람직한 관계 수립을 위한 방향을 제시하고 있다. 특히 민주화 이후 멀어져가는 당·정 관계를 회복하기 위해 대통령이 당·정 관계를 이인삼각 게임으로 이해할 것을 주문하고 있다. 그래야 현실 정책 운영 과정에서 실효를 거둘 수 있다는 제언이다. 노무현 전 대통령 이후 진보와 보수를 막론하고 엇나갔던 당·정 관계를 회복할 수 있는 제언이라 주목할 만하다.

대통령이 안정적으로 국정을 수행하고 리더십을 발휘하기 위해서는 당·정협조가 필수적이다. 이 교수는 대통령의 국정운영 성적은 당과 정부의 이인삼각 게임에 달려 있다고 강조하며, 정무적 갈등과 정책 갈등, 인사 갈등과 같은 당·정 갈등 유형을 제시한다. 정부에 따라 다소 차이는 있었으나 당·정 갈등은 정치권 전체의 공멸로 연결되는 경우가 많았다. 당·정관계에 자율성과 상호의존성이 공존하는 협치모델이 필요한 이유는 바로 그 때문이다. 

당·정관계가 튼튼하지 못하면 풀뿌리 유권자들과 정부를 매개하는 정당의 목소리가 제대로 반영되지 못하며 정책 또한 민심에 반하는 쪽으로 엇나갈 가능성이 크다. 이를 위해 이 교수는 인수위부터 당·정협의 체제를 갖추길 노력해야 하며 당·정 간 인사교류의 적극 활용, 그리고 당·정·청 간의 소통 강화로 메시지의 통일성을 강조하길 주장한다.

▶ 6장 “협치의 관점에서 국회를 존중하라”에서 최준영 인하대 교수는 ‘대통령-국회’가 아니라 ‘국회-대통령’으로 국회를 앞세운 관계 설정으로 국회와의 협치를 주문한다. 우리나라 국회는 민주화 이후 입법부라는 독자적 위상을 꾸준히 발전시켜 왔고 ‘통법부’ 또한 과거의 표현이 되었다. 한국 민주주의 발전을 위해 국회-대통령 관계는 어떻게 바뀌어야 할까? 최 교수는 대통령이 스스로를 낮추고 국회를 존중하길 강조한다. 제대로 된 정책 결과는 제대로 된 정책 결정 과정에서 비롯된다는 점을 강조하며 여야 합의를 신뢰하고 대화와 타협의 입법 문화를 세우길 주장한다. 

최 교수는 또한 제도적 차원의 조언에서 더 나아가, 대통령 마음의 습관을 바꾸기 위해 1) 정치가 없으면 정책도 없다는 점, 2) 국민을 동원하는 것이 때로는 득보다 실을 키울 수도 있다는 점, 3) 합의제라는 국회의 집합적 의사결정 방식을 존중해야 한다는 점, 4) 자유로운 타협을 가능케 하기 위해 대통령의 협상을 비공개로 진행하되 협상의 결과는 투명하게 공개해야 한다는 점을 제안한다.

최 교수는 이처럼 “국민을 동원하는 것은 득보다 실이 크다”, “다수제보다 합의제다”, “야당과의 협상 과정은 때론 불투명한 것이 좋다” 등 대통령이 구체적으로 실행에 옮길 실용적 원칙을 제시하며 국회와 더불어 논의하여 성공하는 대통령이 될 것을 주문하고 있다.

 

▶ 국회의 법관 탄핵소추와 함께 ‘헌법 실패,’ ‘도덕적 해이’라는 평이 잇따르고 있다. 사법부를 바로 세우기 위해 대통령은 어떤 리더십을 발휘해야 할까? 7장 “헌법의 실패, 사법부의 실패, 대통령의 실패”에서 김정 북한대학원대학교 교수는 이제껏 대통령의 코드 인사로 초래한 헌법·사법부·대통령의 실패를 예로 들며, 사법부의 개혁은 공정한 대법관 인사에서 출발한다는 원칙을 실증적으로 증명해 보이고 있다. 이를 통해 “대법원장의 사법행정권 남용을 억제할 ‘비가시적’ 권력의 작동은 중립성과 다양성을 동시에 갖춘 대법관회의를 제도적으로 보장하는 일에서 출발한다”고 권고하고 있다. 결국 대통령이 대법원장 및 대법관 임명권을 얼마나 현명하게 활용하느냐에 그 성패가 달렸다고 제언하면서 대통령 인사권 행사의 중요성을 일깨우고 있다.

김 교수는 사법부의 독립성과 문책성의 개선 방법으로 대통령이 ‘코드 인사’의 유혹에서 벗어나길 제안한다. 대법관의 중립성과 다양성을 동시에 충족시키는 인사개혁방안을 마련하길 강조한다. 동시에 김 교수는 대통령이 국회의 동의를 살피며 최적의 대법원장 및 대법관 후보를 선발한 후에, 대법원장이 사법행정권 남용을 자제하고 효과적인 억제의 논리를 구현하길 요구한다. 그 결과, 법원에 대한 시민의 신뢰도를 높여 헌법의 실패라는 함정에서 벗어나 헌정 질서를 되찾길 바란다.

▶ 8장 “국가 균형 발전의 새로운 패러다임을 제시하라”에서 차재권 부경대 교수는 지방 소멸의 위기에 처한 오늘날의 문제를 해결하기 위한 현실적인 국가 균형 발전 방안을 제안하고 있다. 차 교수는 오늘날 소멸 위기에 처한 지방에 기계적 균형 발전 정책은 실패할 수밖에 없다고 전제하며, “지역이 살아야 나라가 산다, 지방 소멸부터 막자”고 제안한다. 또한 기계적 균형에 대한 집착에서 벗어나 선택과 집중을 통해 균형 발전을 위한 파이부터 키우자고 제안한다. 이를 통해 지방 소멸의 문에서 균형 발전의 실질적 비전을 제시하고 있다.

차 교수는 지역발전의 중요성을 강조한다. 흔히 지방자치 문제는 민주주의 사회의 기본 이념에 가까운 것으로 이해됨에도 불구하고, 한국 사회에서는 자치분권과 균형발전의 문제가 보수와 진보라는 이념적 지형을 따라 갈라지는 경향이 짙다. 이에 관해 차 교수는 소멸할 위기에 놓인 지방을 위해 국가가 기계적인 균형, 즉 균등(evenness)의 관점에서 바라본 균형만 추구하는 시각에서 벗어나야 한다고 주장한다. 커져만 가는 수도권과 비 수도권 간 격차를 줄이기 위해서 지역민들의 ‘삶의 질’을 고민하는 사회적 대화 활성화와 법적 토대 마련 방안을 제시한다.

▶ 마지막 9장 “대통령의 가장 큰 적 ‘독선’을 버려라”에서 한규섭 서울대 교수는 대통령 지지율 하락의 원인을 분석하고, 그것으로부터 대통령의 리더십에 대한 통찰을 구하고 있다. 높은 지지율에서 취임한 대통령이 국정을 운영해가면서 지지율이 떨어지는 원인을 분석한 결과 ‘독선’이 가장 큰 분기점이 되었다는 것을 밝혀냈다. 특히 정당 보스들이 사라진 정치 환경에서 대통령의 독선은 지지율 하락에 결정적 요인으로 작용한다. 여기에는 언론과 미디어의 역할이 중요한 역할을 하는데, 성공적인 국정 수행을 위해서는 대통령 스스로 독선을 버리고, 통합의 리더십을 발휘할 것을 제안하고 있다.

한국에서 대통령 선거는 가장 흥행성이 짙은 정치 이벤트이다. 그러나 역대 대통령은 선거를 통해 국민 다수의 지지를 얻었음에도 불구하고 지지율 하락이라는 초라한 끝을 마주하며 청와대를 나섰다. 성공한 대통령의 홍보와 미디어 전략과 국정 운영은 어때야 할까? 한 교수는 한국 정치가 보스 정치에서 미디어 정치의 시대로 바뀐 점에 주목한다. 각 정당의 ‘보스’가 정당 내 독보적 영향력을 행사하던 이전과는 달리, 한국의 정치 환경은 ‘대중 속으로(Going public)’의 전략이 도드라지는 쪽으로 변화 중이라고 주장한다. 미디어와 언론의 역할이 커짐에 따라 대통령이 ‘지지율 하락’의 길을 걷지 않고 임기 말까지 핵심 정책 과제를 꾸준히 추진할 수 있는 환경을 조성하는 것이 중요해졌다고 강조한다. 박근혜와 문재인 대통령의 지지율 변환점을 살펴보며 차기 대통령이 독선을 버리며 ‘대중 속으로 전략’을 지혜롭게 발휘하길 권고한다.