학령인구 급감으로 대학 입학정원 대비 입학자원이 부족한 ‘역전현상’은 더욱 심각해질 것이며, 대학 입학자원이 2021년 43만명에서 2040년에는 28만명 수준까지 줄어들어 결국에는 수도권 대학과 지방 국립대만 생존할 수 있다는 연구 결과가 나왔다. 해당 보고서는 올해부터 2031년까지, 약 10년간을 지방대학 몰락을 막을 ‘골든타임’으로 제시했다.

18일 대학교육연구소의 ‘대학 구조조정 현재와 미래: 정원 정책을 중심으로’ 연구보고서(책임연구자: 연덕원 대학교육연구소 연구원)에 따르면 대학 입학가능인원은 2020년 46만4826명에서 2040년 28만3017명으로 감소할 전망이며, 2021년 기준 대입정원(47만2496명)을 유지할 경우 대학·전문대학 미충원 결원은 지난해 4만명에서 2024년 8만명으로 2배 늘어난다. 이번 연구는 대학교육연구소 자료와 통계청이 2019년 발표한 만 18세 학령인구 추계, 그리고 각 대학이 ‘대학알리미’를 통해 공시한 입학정원 등을 토대로 작성됐다.

연구 결과 대학 입학가능인원(입학자원)은 2021년 약 43만명에서 2040년 28만명으로 급감하는 것으로 나타났다. 보고서는 "현재 수도권대학과 지방 국립대학 입학정원이 약 26만명임을 감안하면 수도권대학과 지방 국립대학만으로 학생 충원이 충분한 상황이 올 수도 있다는 의미"라며 "단순 비교지만, 학령인구 감소 규모를 볼 때 대다수 지방대학은 위기를 넘어 몰락까지 우려된다"고 분석했다.

 

대입정원이 입학자원보다 더 많은 ‘대입 역전현상’은 이미 2021년부터 본격화했다. 2021년 입학정원이 유지된다고 가정하면, 2040년 신입생 충원율은 59.9%까지 떨어질 전망이다. 입학자원은 고교졸업자에 재수생 등을 반영한 수치로 지난해에는 43만명에 그쳐 전국 대학·전문대학이 충원하지 못한 결원 규모는 4만명을 넘었다.

2021년 4만명 미충원의 상당 부분이 지방대학과 전문대학, 중·소규모대학에서 나타난 걸 고려하면, 이후 확대될 미충원도 비슷한 양상일 것으로 보인다.

 

유형별로 2040년에는 4년제 대학은 8만8000명(28.2%) 줄고, 전문대학은 9만3000명(61.6%) 감소할 전망이다. 지역별로 살펴보면 서울을 제외하고는 사실상 대학 운영이 어려운 상황으로 예측됐다. 서울 감소율은 14.7%에 불과했지만, 경기·인천 감소율은 38.5%로 감소폭이 상당했다.

보고서는 대학 입학자원이 올해 42만8000명에서 2024년 39만3618명으로 감소할 것으로 추계했다. 현 대입정원(47만2496명)을 유지할 경우 2024년에는 대학들이 뽑지 못한 신입생 결원이 7만8878명에 달한다. 이후 2025년부터 2031년까지의 입학자원은 40만명 안팎을 유지할 전망이다.

 

문제는 2032년부터 입학자원이 다시 39만 명대로 하락, 2040년에는 28만3017명으로 급감한다는 점이다. 보고서는 올해부터 2032년까지 약 10년간을 대학 줄도산 사태를 막을 골든타임으로 제시했다. 사실상 학령인구 감소에 정부가 제대로 대응할 수 있는 시기라며 정부 책임을 강화하는 방향에서 적극적으로 중장기 정책을 수립해야 한다고 강조했다. 이 기간 안에 대책을 세우지 못하면 전체 지방 사립대가 폐교 위기를 맞고, 이로 인해 지방소멸 사태가 가속화 할 수 있다는 우려다.

보고서는 이에 대한 대안으로 전체 대학의 정원을 일괄 감축하는 방안과 정원 외 선발을 폐지하는 방안을 제시했다. 우선 고등교육 생태계를 유지하기 위해 '전체 대학 정원 감축 규모'를 설정해야 한다는 것이다. 수도권대학과 지방대학이 상생하기 위해서는 다 같이 정원을 줄여야 한다는 얘기다. 서울권 대학을 포함해 전체 325개교(대학 192곳, 전문대학 133곳)가 같은 비율로 정원을 줄이자는 제안이다. 예컨대 전체 대학이 입학정원 10%를 감축하면 수도권 및 지방의 신입생 충원율이 모두 개선되어 2024년 기준 신입생 충원율은 종전 83.3%에서 92.6%로 호전된다.

 

다만 학생 충원이 비교적 용이한 서울권 대학들이 이런 방식에 반발할 공산이 크다. 이 때문에 보고서는 정부지원책과 연계, 정원감축 실적에 따라 대학에 재정지원을 인센티브로 제공하자고 제안했다.

또 방대한 규모의 '정원 외' 모집을 정원 내 모집으로 단계적으로 전환해야 한다고 주장했다. 현행 고등교육법 시행령은 농어촌학생·특성화고졸업자·저소득층·재외국인·외국인 등을 대상으로 특별전형을 허용하고 있다. 2021학년도 정원 외 입학자 수는 약 6만7000명으로 정원 내 입학자 수(43만2000명)의 15.6%에 달한다. 지난해 전체 미충원 결원이 4만명이었던 점을 감안할 때 정원 외 선발을 폐지하고 이를 입학정원으로 흡수할 필요가 있다는 주장이다.

 

연덕원 대학교육연구소 연구원은 “학령인구 감소에 따라 정부의 정원감축 정책이 시행된 시기에도 정원 외 입학인원은 2013년 대비 2021년 9.5%나 증가했다”며 “정원 외 모집을 단계적으로 정원 내로 전환하고 정원 내로 사회적 배려 대상자를 일정비율 선발토록 하는 방안을 고려해야 한다”고 말했다.

이와 더불어 연 연구원은 "재정위험대학 평가와 관련된 세부지표에는 다양한 대학의 위기를 진단하고, 종합적으로 관리하기 위한 방안을 담아야 한다"며 "전체 대학 정원 감축을 효과적으로 구현하고, 교육여건을 개선하기 위해서는 정부 재정지원을 확대해야 한다"고 제언했다.

 

【대학 구조조정 현재와 미래: 정원 정책을 중심으로’ 연구보고서】 요약

1. 문제 제기

○ 대학 입학정원은 2003년 65만여 명으로 정점을 찍은 뒤, 구조조정 정책을 거치면서 2021년 47만여 명으로 줄었다. 정원 감축은 대학 경쟁력보다는 대학이 위치한 지역, 규모 등 사회적 요인에 더 큰 영향을 받았다. 대학 구조조정이 진행되는 과정에서 수도권 중심이 심화하고, 지방대학 위기가 가중되었다.

○ 문제는 앞으로다. 만 18세 학령인구는 2020년 51만 명에서, 2024년 43만 명, 2040년엔 현재의 절반인 28만 명으로 줄어들 전망이다. 향후 구조조정 정책은 학생 수 감축을 넘어, 수도권과 지방대학이 공존하며 고등교육 질적 성장을 도모하는 방향에서 수립해야 한다. 이번 연구는 지난 20여 년 동안 실시된 정부 구조조정 정책을 검토하고, 수도권과 지방대학이 공존하며, 고등교육 질 개선을 도모하기 위한 정책 대안을 제시했다.

2. 대학 현황

○ 2021년 우리나라 대학은 총 325교다. 사립 278교(85.5%), 국·공립 47교(14.5%)로 전형적인 사립대학 중심체제다. 지역별로는 수도권 115교(35.4%), 지방 210교(64.6%)인데, 특히 비광역시에 가장 많은 144교(44.3%)가 분포해 있다.

○ 입학정원은 총 47만 2천 명으로 국·공립 7만 6천 명(16.0%), 사립 39만 7천 명(84.0%)이다. 지역별로는 서울 8만 7천 명(18.5%), 경기·인천 9만 8천 명(20.7%)으로 수도권 입학정원이 약 40%(18만 5천 명)를 차지한다. 지방은 광역시 11만 6천 명(24.5%), 비광역시 17만 2천 명(36.3%)으로 약 60%(28만 7천 명)다.

○ 2021년 4년제 대학 신입생 충원율(정원 내)은 94.9%로, 국·공립대(97.7%)가 사립대(94.0%)보다 높다. 지역별로 살펴보면, 서울 99.5% → 경기·인천 98.5% → 광역시 95.1% → 비광역시 90.6%로 지역별 양상이 뚜렷하다. 전문대학 신입생 충원율은 84.4%로 4년제 대학보다 10p% 낮고, 미충원 인원 또한 2만 4천 명으로 4년제 대학보다 많다.

3. 역대 정부 구조조정 정책 진단

○ 노무현정부는 2004년 12월 ‘대학 구조개혁 방안’을 발표했다. 국립대학은 교육여건 개선 등을 목표로 2009년까지 입학정원 15%를 감축하고, 사립대학은 연차별 전임교원확보 준수 목표를 설정해 2009년 이후 기준 미달 대학은 정원 감축을 추진키로 했다. 또한 ‘구조개혁 선도대학 지원사업’을 신설하고 입학정원을 10% 감축하는 대학에 재정을 지원했다. 이 시기, 입학정원은 7만 1천 명 감소(-10.9%)했는데, 지방에서 6만 명(-14.0%) 감소하고, 수도권에서 1만 명(-4.8%) 감소했다. 

○ 이명박정부는 평가를 통한 하위대학 퇴출 시스템을 마련했다. 이로 인해 전문대학, 사립대학, 지방대학 중심으로 정원이 감축됐다. 이 시기 4년제 대학은 입학정원이 2천 명(-0.6%) 감소한 반면, 전문대학은 3만 4천 명(-14.6%) 감소했다. 지역별로는 지방대학 감소율이 7.6%로, 수도권 감소율 3.7%의 2배를 상회했다.

○ 박근혜정부는 2015년 1주기 구조개혁 평가를 시행하고, 5개 등급별로 입학정원 감축을 권고했다. 이와 함께 정부재정지원사업 평가에 정원 감축 계획(실적)을 반영했다. 입학정원은 6만 1천 명(-11.2%) 줄었는데, 4년제 대학이 2만 9천 명 줄어 감소율 8.4%를 보인 반면, 전문대학은 3만 2천 명 줄어 감소율이 16.1%였다. 지역별로는 수도권(-7.0%) 보다 지방(-13.6%) 감소율이 높았다.

○ 문재인정부는 2018년 2주기 대학 기본역량진단을 실시하고, 자율개선대학은 정원 감축을 대학 자율에 맡기고 역량강화대학과 재정지원제한대학에만 정원 감축을 권고했다. 정원 감축 규모는 1만 2천 명에 그쳤다. 교육부는 2021년 5월, ‘대학의 체계적 관리 및 혁신 지원 전략’을 발표하고, 수도권대학 정원 감축 유도, 교육·재정 여건이 부실한 대학 3단계 관리 등의 방안을 발표했다.

○ 역대 정부 구조조정 정책은 고등교육개혁 청사진 없이 학령인구 감소 급감에 대응하기 위한 ‘땜질식’ 처방으로 추진됐다. 정책 추진이 손쉬운 국립대 중심의 구조조정 정책을 추진하고, 재정지원 사업과 무리하게 연계해 대학에 혼란을 야기했다. 평가에 따른 정원 감축으로 지방대학과 전문대학이 구조조정 정책의 주 대상이 됐고, 정부 재정지원이 확대되지 않아 교육여건 개선은 미진했다. 개혁 청사진 없는 구조조정 정책으로 인해, 학령인구 감소에 적절하게 대응하지 못한 채, 사학중심 체제, 고등교육 불균형 심화, 대학 재정 어려움 등 해결해야 할 과제가 산적하게 남았다.

4. 학령인구 감소와 등록금수입 감소 전망

○ 대학 입학가능인원(정원 내) 추계 결과 1차 감소기인 2020∼2024년 7만 1천 명(-15.3%) 감소할 전망이다. 2021년 대학 입학정원(47만 2,496명)을 유지한다면 미충원 규모는 2021년 4만 명에서 2024년 8만 명으로, 2배 늘어난다. 유지기인 2025～2031년에는 입학가능인원이 40만 명 선에서 소폭 증감을 보이다가, 2032년부터 2차 감소기가 시작되면서 2040년 28만 3천 명까지 감소할 전망이다. 입학가능인원은 4년제 대학보다는 전문대학, 국·공립보다는 사립대학, 수도권보다는 지방대학, 대규모보다는 중·소규모대학 중심으로 더 많이 감축하는 것으로 나타났다.

○ 2020년 사립대학 학부 등록금수입은 총 10조 2,953억 원 이었다. 학생 수가 감소함에 따라 등록금수입도 2024년 8조 9,981억 원(-12.6%), 2040년 6조 8,186억 원(-33.8%)으로 감소할 것으로 전망된다. 등록금수입은 수도권보다는 지방대학, 대규모보다는 중소규모대학 감소율이 높을 것으로 예상된다.

5. 대학 구조조정 정책 제안

1) 정책 기조

○ 대학 구조조정 정책은 양적 팽창을 부추긴 정부 정책의 과오를 바로잡고, 우리 대학이 적정 규모로, 경쟁력을 갖춰 운영할 수 있도록 재구조화하는 작업이다. 학령인구 감소와 수도권 중심주의로 인해 지방의 인적토대를 완전히 상실할 수 있는 상황을 방지하고, 고등교육이 국가균형발전에서 제 역할을 할 수 있도록 회생시켜야 한다.

○ 정부가 적극적으로 나서 정부 책임을 강화하는 방향에서 중장기 정책을 수립해야 한다. 그 과정에서 지방대학과 전문대학을 정원 감축의 주 대상으로 삼았던 방식에서 탈피해 균형을 복원하기 위한 단기적, 중장기적인 계획을 수립해야 한다. 또한, 학생 수 감소가 대학 재정 수입 감소로 이어지지 않도록 재정지원을 확대해야 한다. 그래야만 전체 대학의 정원 감축을 유도하고, 정원 감축이 교육여건 개선으로 이어지는 효과를 기대할 수 있다.

2) 정책 방안

○ 학령인구 감소 규모를 고려하고, 수도권대학과 지방대학이 상생하기 위해서는 ‘전체 대학 정원 감축’이 필요하다. 일례로 전체 대학이 입학정원 10%를 감축한다면, 전체 대학 신입생 충원율은 감축 전 83.3%에서 감축 후 92.6%로 호전된다. 

○ ‘정원 외’ 입학 관련 정책도 보완이 필요하다. 2021학년도 ‘정원 외’ 입학자 수는 6만 7천 명으로 ‘정원 내’ 입학자 수 43만 2천 명의 15.6%에 달한다. ‘정원 외’를 단계적으로 ‘정원 내’로 전환하되, 사회적배려대상자의 대학 진학 기회를 넓히기 위한 방안을 모색해야 한다. 

○ 전체 대학 정원 감축을 추진하더라도 학령인구 감소 규모가 워낙 커 정상 운영이 어려운 ‘위기(부실)대학’이 늘어날 것이다. 재정위험대학 평가와 관련된 세부지표에는 다양한 대학의 위기를 진단하고, 종합적으로 관리하기 위한 방안을 담아야 한다.

○ 마지막으로 정부 재정지원을 확대해야 한다. 고등교육재정을 ‘GDP 대비 1%’로 확대한다면 19조 3,315억 원으로 현재(14조 9,957억 원)보다 4조 3천억 원 증액된다. ‘1.1%’로 확대한다면 고등교육재정은 21조 2,647억 원으로 늘어, 6조 3천억 원 증액된다. 증액한 고등교육재정은 일반재정지원 방식으로 지원하고, 고등교육재정을 안정적으로 확보하기 위해 ｢고등교육재정교부금법｣, ｢고등교육재정지원특별법｣ 등의 법률을 제정해야 한다.