국회입법조사처는 2022년 1월 1일(토), “코로나와 함께, 코로나를 넘어: 포용과 연대의 새로운 여정”이라는 주제 하에 30개의 주요 국가 현안을 한데 모은 특별보고서 『2022 국회입법조사처 올해의 이슈』를 발간했다.

코로나19 사태가 장기화하는 가운데, 대한민국은 2022년 대선과 지방선거가 있는 ‘선거의 해’를 맞았다. 코로나19가 우리 사회에 가한 충격과 여파로 인해 국민의 삶이 크게 흔들렸을지라도 우리 국민이 가진 긍정과 역동의 힘은 새 정부와 함께 의연한 협력, 그리고 창의적 연대의 새로운 길을 모색하는 기회를 열어가야 한다.

이에 국회입법조사처는 시대적 과제에 더 깊이 천착하고, 미래 전망을 더 크게 품어내고자 특별보고서 『2022 국회입법조사처 올해의 이슈』를 발간했다. 특별보고서는 30개의 국가 주요 현안을 선정하여 미래 혁신, 환경 정의, 지속적 K-성장의 큰 그림을 그리면서, 갈등 통합, 국민의 일상 회복, 따뜻한 포용과 돌봄, 상호연대의 한해를 전망했다.

구체적으로 보고서는 ▲ 선거와 정치의 새 판 짜기 ▲ 글로벌 패권경쟁의 격화와 한국 ▲ 코로나 극복과 경제 정상화 ▲ 미래 한국의 신동력을 찾아서 ▲ 격차 해소와 다양성의 포용 ▲ 탄소중립 시대로의 큰 발걸음 등 6대 분류 체계에서 각각 5개의 세부 주제를 발굴해 30개 현안을 도출했다.

이번 호에서는 대과제 <선거와 정치의 새 판 짜기>의 분야별 이슈 중 <2022년 대선, 갈등해결과 통합의 시대적 과제>를 소개한다.

 

[2022 국회입법조사처 올해의 이슈] 선거와 정치의 새 판 짜기

 

2022년 대선, 갈등해결과 통합의 시대적 과제

■ 선정 이유 및 현황

2022년 3월 9일은 제20대 대통령 선거일이다. 1987년 대통령 직선제 개헌 이후 여덟 번째로 선출되는 제20대 대통령은 코로나19를 비롯하여 국내외적으로 직면해 있는 많은 위기와 도전에 대응해야 할 과제를 안고 있다. 한국의 대통령은 국가정책의 집행뿐만 아니라 정책결정 과정에서도 상당한 영향력을 행사하는 가장 중요한 선출직 공직자라는 점에서 이번 대선은 향후 우리 사회의 발전방향을 결정하는 데 중요한 의미를 갖는다. 

이번 대선의 특징은 양대 정당의 후보들이 모두 주요 경력을 정당·의회가 아니라 행정·사법 부문에서 쌓았다는 점이다. 현재의 지지율 추세라면 다음 대통령은 민주화 이후 최초로 국회의원 경력이 없는 후보자가 당선될 것이다. 이는 다음 정부에서 대통령-정당 간 관계 및 행정부-의회 간의 관계가 기존의 양상과 다르게 전개될 가능성이 있음을 시사한다. 

차기 대통령은 무엇보다 우선적으로 코로나19에 대한 대응전략을 마련함과 동시에, 심화되고 있는 사회경제적 갈등을 해결하고 국민통합을 달성해야 하는 과제를 안고 있다. 선거운동 과정에서 후보자를 둘러싸고 제기된 여러 의혹과 지지후보에 따른 유권자의 양극화, 후보자의 선거운동 방식과 리더십 스타일 등은 선거 이후 통합 적인 국정운영을 낙관하기 어렵게 하는 요인들이다. 여러 측면에서 이번 대선은 민주화 이후 부침 속에서도 점차 진전되어 왔던 한국의 선거민주주의에서 중요한 분기점이 될 것으로 전망된다. 

■ 쟁점

▶ 부정적 당파성이 지배하는 선거경쟁 

이번 대선은 그 어느 때보다도 “유권자의 비호감이 더 강한 후보가 누구인지”에 의해서 당선자가 결정될 것이라는 관측이 제기된다. 아래 그림은 지난 제18대에서 이번 제20대 대선까지 1, 2위 후보자에 대한 호감도를 전체 유권자 및 각 후보 지지자로 나눠서 보여준다. 이전과 비교해서 이번 대선에서는 여야 후보 모두에 대해서 비호감 정서가 더 강한 것이 특징적이다. 또한 양당 후보 지지자들이 상대 후보에 대해 강한 비호감을 드러내 고 있어, 과거에 비해 유권자들의 정서적인 양극화가 심화되었음을 보여준다. 
이를 통해 이번 대선에서 유권자의 지지 결정은 선호 후보자에 대한 선택보다는 비호감 후보자를 비토하는 선택이 주를 이룰 것으로 해석할 수 있다. 

▶ 집권 정부에 대한 평가와 정권교체론

대통령선거는 5년 임기동안 대통령과 집권여당의 국가운영에 대해서 유권자가 집권여당 후보자 선출을 통해서 상을 주거나, 야당 후보자 선출을 통해 벌을 줄 수 있는 가장 강력한 수단이다. 따라서 단임제 대통령제 하에서 현직자의 성과에 대한 유권자의 회고적 평가는 차기 대선 후보에 대한 지지결정에 매우 중요한 고려사항이다. 

단임제 대통령의 국정운영 지지도는 정부 출범기에 가장 높다가 점차 하락하는 것이 일반적이다. 문재인 대통령은 임기 내내 전임 대통령들에 비해 높은 지지율을 보였다. 그러나 코로나19가 재확산 국면에 접어들면서 ‘K 방역’에 대한 신뢰가 무너지고, 역대 정부의 임기 말에 나타났던 레임덕 현상도 재현되고 있다. 여당 후보자조차 현 정부의 주요 정책에 대한 차별화를 시도하고 있다. 

한편 정권교체에 대한 지지가 대부분의 여론조사에서 과반을 넘고 있어 야당에게는 기회요인으로 작용하고 있다. 현 정부에 대한 부정적인 여론은 주로 부동산 가격의 급등과 관계되어 있다. 자산 격차의 확대, 가계부채의 증가, 대출규제에 따른 실 수요층 위축, 세금부담 증가 등 부동산 문제는 경제 전 분야에 막대한 부담으로 작용하고 있다. 

▶ 코로나19 대응과 4차 산업혁명 시대의 전략 

새 정부가 직면한 최우선적 과제는 코로나19 대응이다. 코로나19가 장기화되면서 코로나19로 인한 피해가 대면업종과 소상공인 및 자영업자에게 집중되고 경제적 양극화가 심화되고 있다. 재난지원금의 지급대상과 관련해서 이재명 후보는 전 국민 지원을, 윤석열 후보는 피해계층 지원을 주장하였지만, 이재명 후보가 선별지원을 고수하는 정부입장을 수용함에 따라 두 후보 간 입장 차이는 줄어들었다. 재난지원금의 지급기준과 대상을 명확히 마련하고 정부의 영업제한·금지조치에 대한 합리적인 손실보상정책을 시행하는 것은 새 정부의 핵심적 경제정책에서 우선순위일 것이다. 

부동산 정책이 선거 초기부터 정권교체론의 명분으로 손꼽힘에 따라 양당 후보자 모두 부동산시장 안정화와 서민주택 공급방안을 강조하고 있다. 양당 후보자는 공히 공급확대와 임기 내 250만호 건설을 내세우고 있지만, 구체적인 실천방안에는 차이가 있다. 이재명 후보는 낮은 임대료의 기본주택 100만호 등 공공임대주택 중심 공급을 약속한 반면, 윤석열 후보는 재건축·재개발 관련 규제를 풀어서 민간 중심의 공급확대를 내세우고 있다. 부동산 세제의 경우에도 이재명 후보는 투기억제를 위한 국토보유세 신설을, 윤석열 후보는 종합부동산 세 및 양도세 완화를 약속했다. 선거일이 다가오면서 여당 후보자가 정부의 다주택자에 대한 부동산세 중과방 침에 반기를 드는 등 정책차별화를 시도하고 있다. 

4차 산업혁명 시대에 대비한 복지정책의 변화도 중요한 쟁점이다. 이재명 후보는 4차 산업혁명 시대를 대비한 가장 강력한 경제정책으로 기본소득제를 주장하였으나, 후보 선출 이후 정책강행 의지를 철회한 바 있다. 기본소득뿐만 아니라, 기본자산·주거급여·고용보장·저리대출·교육비 지원 등 4차 산업혁명 시대에 대비한 대선공약에 포함되어 있다. 

선거일이 다가오면서 양 후보 모두 득표극대화 전략을 취하면서 중도층과 부동층을 공략함에 따라 점차 양당의 정책공약이 수렴되고 있다. 청년층, 여성집단 등 타겟 집단을 대표하는 인물 영입 경쟁이 벌어지고 있는 점도 공통점이다. 후보 간의 네거티브 공세 강화와 유권자 양극화로 인해서 후보 간의 대선공약 차이는 유권자의 후보자 선택에서 주요 변수로 영향을 미치기 어려워 보인다. 

 

■ 전망 및 과제

양대 정당 후보자들은 국회의원 경력이 없고, 당내의 주류세력이 아닌 비주류(outlier) 출신이라는 공통점을 갖는다. 기성 정치권에 대한 유권자들의 불만이 당내 비주류 인사와 정치신인을 대선 후보자로 선출하는 결과를 초래했다는 해석이 지배적이다. 누가 당선되건 후보자의 국회 경력 부재는 당내 의견조율이나 국회와의 협치에서 한계를 보일 것이라는 우려가 제기되고 있다. 

집권여당이 원내에서 60여%에 이르는 압도적 다수 의석를 차지하고 있는 상황에서 여당 후보자가 당선될 경우 집권당은 선거위임(electoral mandate)을 내세워서 집권당 주도의 정책의제를 강하게 추진할 수 있다. 이 경우 야당은 ‘다수의 독재’로 받아들이며 정면대립할 가능성이 있다. 반면 야당 후보자가 당선될 경우 입법이 필수적인 대통령의 정책의제는 여소야대의 국회 장벽에 가로막혀서 입법교착이 빈발할 수 있다. 

현재의 선거주기와 원내 의석분포로 인해서 대통령제에 내재된 본연의 문제가 심각하게 부각될 수 있다. 대통령과 의회를 별도의 선거를 통해 선출하는 대통령제에는 이원적 정통성(dual legitimacy)의 문제가 내재되어 있다. 선거 승자가 행정부의 모든 권한을 독식(winner-take-all)하는 대통령제 하에서 행정부-의회 간 협치의 실현가능성은 의회권력과 행정권력이 융합적인 의원내각제에 비해서 낮을 수밖에 없다. 

이번 선거과정을 통해 대의민주주의 메커니즘(국회와 정당)에 대한 유권자의 낮은 지지와 소위 ‘스트롱맨’이 부상하는 경향도 드러났다. 전 세계적인 민주주의의 퇴조현상은 대의민주주의에 대한 불신 및 스트롱맨의 부상과 직결돼 있다는 점을 고려하면 한국의 민주주의 발전 전망을 낙관하기만은 어려운 현실이다. 

제20대 대통령이 직면한 국내외적 도전은 강력한 정치적 리더십만으로는 해결하기 어렵다. 신임 대통령은 코로나19로 인한 피해지원 등 경제정책에 역점을 두고 추진할 수밖에 없을 것이다. 정부의 코로나 대응정책이 성공적으로 시행되기 위해서는 국민적 합의와 협력이 필수적이다. 포용과 통합의 리더십이 절실하다. 

주요 후보들은 선거 승리를 위해 중도층 지지가 필수적임을 인식하고 있지만, 정치경제적 양극화를 극복할 수 있는 리더십에 대한 신뢰를 주고 있는지는 의문이다. 탄핵과 촛불민심이 지난 19대 대선의 배경에 있었다면, 이번 20대 대선은 코로나19 대응과 국민통합이라는 시대적 과제와 마주하고 있다. 현행 승자독식의 정치제도 개편여부는 합의와 통합의 정치를 위한 근원적인 과제로 남아 있다.

〈2022 국회입법조사처 올해의 이슈〉