최근 대학·국정감사에서 국공립대 무상교육 필요성이 제기됐고, 정치권에선 학점비례제·소득별 차등부과 등 다양한 형태의 등록금 논의가 꾸준히 수면 위로 오르고 있다. 

학령인구 감소로 오는 2024년이면 국내 대학입학정원의 22%가 부족하고 지방대 85곳은 신입생 충원율이 70%를 밑돌 것이라는 대학교육연구소의 암울한 전망이 나온 가운데 대학무상교육 도입을 서둘러야 한다는 목소리가 커지고 있다.

이런 가운데 전국교수노동조합(교수노조)과 전국대학노동조합(대학노조) 등이 지난 5월 대학무상교육을 포함한 고등교육정책 대전환을 촉구한데 이어 대학무상교육 관련 국회토론회까지 열려 관심이 쏠리고 있다.

‘등록금’과 ‘무상교육’은 교육의 평등권과 정부의 책임성 강화가 수반돼야 한다는 지적 속에 고등교육 전문가들이 모인 토론회에서 고등교육이 보편화에 접어들었다며 국가 교육비 지원을 크게 늘려야 한다는 의견이 제기됐다.

지난 1일 국회의원회관 제2간담회의실에서 ‘대학 무상교육의 효과와 가능성 토론회’가 열렸다. 이날 토론회는 윤영덕 더불어민주당 의원과 전국대학노동조합이 공동으로 주관하고 민주평등사회를 위한 전국교수연구자협의회, 전국교수노동조합, 한국비정규교수노동조합, 대학공공성강화를 위한 공동대책위원회, 대학무상화·평준화국민운동본부, 반값등록금국민운동본부, 사립학교개혁과 비리추방을 위한 국민운동본부, 참여연대 민생희망본부가 공동주최했다.

토론회 좌장은 조승래 ‘사립학교개혁과 비리추방을 위한 국민운동본부’(이하 ‘사학국본’) 상임대표가 맡았다. 첫 번째 발제자로 송영조 동아대법학연구소 경제학 박사가 ‘대학무상교육의 사회적 효과’를 주제로 발표했으며, 다음으로 홍성학 대학무상화·평준화국민운동본부 상임공동대표가 ‘한국 대학의 무상교육의 의미와 가능성’을 주제로 발제를 진행했다.

송영조 박사는 “2019년 일반대학 진학률은 OECD 평균은 53%이며 우리나라는 57%까지 올라간다”며 “여기에 단기고등교육을 합하면 우리나라 고등교육 입학률이 89%에 달해 사실상 고등교육이 중등교육만큼이나 보편화된 상황”이라고 지적했다. 

송 박사는 이어 "OECD 국가 중 노르웨이, 프랑스, 핀란드, 독일 등 16개 국가가 고등교육 무상화를 제도적으로 실천하는 등 선진국일수록 대학무상화가 일반화 되고 있다"며 이런 상황에서 우리나라도 고등교육에 대한 재정지원이 OECD 평균수준은 되어야 한다”고 강조했다.

대학노조가 의뢰한 '대학무상교육의 사회경제적 효과분석 연구'를 인용한 송 박사는 "학령인구가 급속히 감소하는 상황에서 지금처럼 1~2만명 이상의 대학 정원을 유지하는 한 수도권 집중화와 지역소멸 악순환은 더 심화될 것"이라며 "미국이나 유럽 등 주요 국가들처럼 각 대학의 학생 수를 대폭 줄여 수도권 대학 집중현상을 완화해야 한다"고 강조했다.

그는 다만 "수도권 집중이 가속화되는 상황에서 정원 감축을 대학 자율에 맡길 경우 그 대부분을 지방대학이 떠안을 수밖에 없다"며 "균형적인 감축과 이에 대한 재정지원을 통해 전체 대학 교육의 질을 높여야 한다"고 말했다.

홍성학 상임공동대표는 '한국 대학의 무상교육의 의미와 가능성'이라는 발제를 통해 “우리나라 교육관계법령에 의하면 대학 교육의 공공성은 교육 경비의 공적 책임성, 교육기회의 평등성, 교육 목적의 이행성이라는 세 가지 측면을 실현하는 데 있으나 우리나라는 여전히 낮은 공공성에 머물러 있다”고 지적했다.

홍 대표는 “정부의 고등교육재정 지원은 ‘저지원·고비용·저효과’의 늪에 빠져있으며, 대학서열화 정책은 ‘덜 부실대학, 부실대학, 더 부실대학’으로 이어지고 있다”고 비판하며 단계적 대학 무상교육과 「고등교육재정교부금법」의 제정 필요성을 재차 강조했다.

이어 홍 대표는 "학령인구 감소를 대학 위기의 원인으로 보는 것은 등록금에 의존하는 대학이라는 전제하에서 접근하는 것이다"며 "무상교육을 통해 대학 공공성을 강화하면 학령인구 감소는 오히려 대학교육의 질과 격을 높이는 기회가 된다"고 주장했다.

그러면서 "지난해 사립대학총장협의회가 2025년을 기준으로 추산한 사립 일반대학과 국·공립 일반대학의 무상교육에 필요한 예산이 10~11조원이었다"며 "이는 2020년 우리나라 실질 GDP 1천813조원의 0.6%에 해당되는 것으로 OECD 평균인 GDP 1% 수준으로 확보할 경우 무상교육이 충분히 가능하다"고 밝혔다.

홍 대표는 "우리나라 대학은 재정의 상당 부분을 학생들의 등록금에 의존하고 있고 획일적인 대학평가가 대학서열을 부추겨 학생들의 균등하게 교육받을 권리를 침해했다"며 "이제는 대학 무상화를 바탕으로 대학의 공공성을 강화하는 ‘고지원·저비용·고효과’의 대학정책으로 대전환해야 한다"고 강조했다.

 

 

■  발제 1: ‘대학무상교육의 사회경제적 효과’ - 송영조 동아대법학연구소 경제학 박사

▶ 대학무상교육의 필요성

ㅇ 보편화된 고등교육의 현실
- 우리의 경우 고등교육 일반대학 입학률만 보더라도 2002년 52%에 달하여 보편적 단계에 도달한 상황. 2019년 현재 일반대학 진학률은 OECD평균은 53%, 우리나라의 경우 57%까지 올라감. 여기에 단기고등교육을 합하면 우리의 경우 고등교육 입학률이 89%애에 달하여 사실상 고등교육이 중등교육만큼이나 보편화된 상황.

ㅇ 4차 산업혁명과 고등교육 질의 제고
- 로봇, 인공지능 등 소위 4차 산업혁명의 진전은 단순노동 일자리를 위협할 것으로 예측되고 있음. 디지털 경제로의 전환을 맞이하여 각국은 고등교육 확대와 전문인력 양성에 주력하고 있음. 이 상황에서 우리나라의 경우 전체 고등교육 이수률은 70%를 상회하지만, 4년제 대학 이수율은 OECD 상위 그룹 국가보다 낮은 상황. 이에 따라 우리나라 고등교육의 질적 전환이 요구되는 상황.
- 학령인구 감소에 따라 정원 감소는 불가피한 상황이지만, 정원 감축을 대학 자율에 맡기는 것이 아니라 균형적인 감축을 하고, 이에 대한 재정지원을 통해 전체 대학의 질을 제고하는 것이 필요한 상황.
- 수도권 집중에 따라 수도권 대학의 경우 학령인구 감소의 충격이 다소 완화될 것으로 판단되지만, 수도권 주요 대학의 경우에도 세계 유수 대학과 비교하면 지나치게 학생 수가 많은 상황. 이런 이유로 재정 지원을 강화하여 수도권 주요 대학의 정원 감축을 유도하고, 교육여건을 개선해야 함.

ㅇ 지방균형발전과 대학서열 완화의 필요성
- 대학은 지역사회에서 단일 규모로 봤을 때 매우 큰 규모를 가지고 있으며, 대학을 중심으로 대학촌을 형성하여 지역 경제의 중요한 부분을 차지하고 있음. 이런 상황에서 시장의 자율적 기능에 의해 경쟁력 없는 대학을 폐교시키는 것은 수도권 집중을 통해 지방이 몰락하는 상황 하에서, 그동안 지역 경제를 떠받치던 주요한 행위자를 몰락시킴으로써 교육생태계의 몰락뿐만 아니라 경제적 측면에서도 지방의 몰락을 가속화시킬 것으로 판단됨.
- 대학무상교육을 통한 대학서열완화는 수도권을 향해 청년층이 지속적으로 유출되는 것을 막을 수 있는 계기를 마련할 수 있다는 측면에서 지방균형발전을 위한 토대를 마련해 줄 것으로 판단됨.
- 학령인구 감소에 따라 대학 정원이 조정될 경우 사립대학은 재정난이 발생할 수밖에 없는 상황. 사립대학이 압도적 다수를 차지하고 있는 우리나라 고등교육의 현실에서 대학서열완화를 위한 대학통합네트워크에 참여하는 사립대학에 대한 차등적 무상화 지원은 대학서열을 완화할 수 있는 절호의 기회가 될 것으로 판단됨.

ㅇ 교육 공공성 확보와 정치·사회·문화 영역에서의 공적 효과 증진의 중요성
- 복지국가에서 고등교육의 공공재(혹은 준공공재)적 성격은 당연한 것으로 인정됨. 국가가 교육을 제공하고 그 공적 재원을 조달하는 것이 기본 원칙으로 확립되어 있음. 공공성을 강화하는 방안으로 고등교육의 무상화보다 좋은 정책은 없음. 무상교육은 교육의 기회를 보다 더 넓힘으로써 실질적인 평등을 추구할 수 있게 함. 고등교육의 기회를 확장시키면 개인은 지적 시야와 관심과 잠재력을 확장하여 더 나은 삶을 누릴 수 있는 기회를 갖게 됨. 물론 고등교육 무상화가 만병통치약은 아님. 하지만 교육의 목적에 대한 국민의 인식 변화에 이보다 좋은 정책은 없음.
- 고등교육을 이수한 사람은 자기가 속한 국가에 대해서 더 많은 책임감을 부담할 수 있음. 첫째, 고등교육을 이수할수록 복잡한 정책에 대한 판단이 가능함. 둘째, 선거에 대한 적극적 참여가 가능함. 여기에는 단순한 투표 참여만이 아니라 정책 의제 생산과 집행에 영향을 끼치는 다양한 행위들을 포함되어 있음. 무상으로 대학을 나온 사람들은 사회적으로 지원을 받은 것이니만큼 그 사회를 발전시키고 타인을 지원하는 일을 할 책임감이 부여되는 게 당연시 됨. 예를 들어 보편적인 사회권 보장을 위해서는 사회보장제도가 확충되어야 하는 데 이에 소요되는 재원은 고등교육을 받고 높은 임금을 받는 계층이 많이 부담하게 됨.
- 대학 무상교육과 대학평준화는 지역대학 출신이 해당 지역에 거주하는 비율을 높임으로써 지역 시민사회네트워크에 참여하는 사람의 수를 확대할 수 있음. 이는 지역에서 일어나는 각종 사회문제 대응 능력을 향상시키는 결과를 가져옴.
- 대학 무상교육은 다양한 분야에서 지식 생산자-소비자들이 등장하고 활동하는데 기여할 수 있음. 이들은 여러 종류의 공동체를 만들어 지역을 역동적인 곳으로 만들 수 있음. 대학 무상교육이 되면 예술과 문학을 비롯한 다양한 부문에서 자신의 능력을 발휘하려는 사람들이 증가할 것이고 이는 이와 연관된 여러 공동체들을 발전시키고 주민들이 폭넓은 문화생활을 하는 데 큰 도움이 될 것임.

▶ 정책적 제언

ㅇ 지역 대학 유지의 필요성
- 대학의 기능은 직접적인 일자리 창출, 생산유발효과 만이 아니라 지식생산, 인적자원 개발, 연구개발, 사회문화적 활동가 생산 등 경제사회적 기능이 지대함
- 지역대학의 유지는 그 대학이 소재하는 도시의 ‘생산적 기능’활성화에 결정적인 영향을 끼친대 해도 결코 과언이 아님

ㅇ 정부책임형 사립대학
- OECD 국가 중 16개 국가가 고등교육 무상화를 제도적으로 실천하는 것에서도 볼 수 있듯이 선진국일수록 대학무상화는 일반화 되고 있으며 뉴욕주처럼 미국에서조차 대학 공공화가 심화되고 있음
- 한국의 경우에 있어서도 정부책임형 사립대학 제도를 확대함으로써 고등교육 진입에 따른 가계 부담을 완화시킬 필요성이 있으며 지역 사립대학의 재정난도 해소할 수 있음

ㅇ 대학 정원 조정을 통한 인원 분산
- 미국이나 유럽 등 주요 국가들에서처럼 1개 대학의 학생 수를 대폭 감소함으로써 수도권 대학 집중현상을 완화할 필요가 있음.
- 한국처럼 1~2만 명 이상의 대학 정원을 유지하는 한 전 대학생을 수도권에 집중시키는 효과는 점점 더 심화될 것으로 추정됨.
- 이는 청년층 수도권 집중, 우수 인적자원 수도권 집중, 기업들의 신규투자 수도권 집중, 지방청년 졸업 후 수도권 이전 등 악순환을 가속화함으로써 지역소멸, 수도권 과잉을 초래할 수 있음
- 지역균형발전, 지역내 우수 인재 양성 및 정착, 지역 사회 활성화, 지역 일자리 유지 등 다양한 차원에서 지역대학은 유지되어야 하며 이를 위해서는 개별 대학의 학생수를 조정함으로써 대학생 인구 분산이 가능하다고 판단함

ㅇ 정부참여형 사립대학의 평생교육 기능 강화
- 지역대학을 지역 노동력 재생산 기관으로 정착시켜 성인 교육 기관으로 안착시킴으로써 대학 유지, 성인 재교육, 지역활성화에 기여할 수 있도록 함
- 정부참여형 사립대학들은 등록금을 무상화 함으로써 자유롭게 고등교육을 접근할 수 있도록 하되 졸업 이수 자격을 엄격히 함으로써 대학의 교육적 기능을 유지할 수 있도록 하는 정책이 뒷받침 되어야 함

 

■  발제 2: ‘한국 대학의 무상교육의 의미와 가능성’ - 홍성학 대학무상화·평준화국민운동본부 상임공동대표

▶ 대학 공공성 강화와 무상교육

ㅇ 대학교육의 공공성 확보 방안으로 교육 경비의 공적 책임성과 평등성, 그리고 교육 목적의 이행성이라는 3측면이 모두 제대로 확보되고 있지 못해 대학교육의 공공성은 매우 부실한 상태이다. 
ㅇ 학령인구 감소로 대학의 위기가 도래하고 있다고 하지만, 학령인구 감소를 대학 위기의 원인 중의 하나로 삼을 수는 하지만 대학의 위기를 해결하기 위한 원인으로 삼을 수는 없다. 대학 위기의 원인으로 학령인구 감소를 삼는 것은 ‘등록금에 의존하는 대학’이라는 전제하에서 접근하는 것이다. 무상교육을 통해 대학 공공성을 강화하게 되면 학령인구 감소는 오히려 대학교육의 질과 격을 높이는 기회를 주게 된다.
ㅇ 우리나라 대학의 교원 1인 당 학생 수는 OECD 평균에 훨씬 못 미치고 있는데, 교원 1인당 학생 수를 OECD 평균 수준으로 높이려면 현재 학생 수 기준으로 학생충원율이 일반대학은 62.5%, 전문대학은 48.5%여야 한다. 아니면 전임교원 확보율을 대폭 높여야 한다.
ㅇ 현재와 같은 대학 평가와 대학서열을 통해 학생충원율이 낮은 대학을 폐교시키는 대학구조조정 방식은 남은 대학의 질과 격을 높일 수 없어 바람직하지 않다. 전국적으로 입학정원을 조절하면서 고등교육생태계를 건실화시키는 방식이어야 한다.
ㅇ 양적 대학 구조개혁이 아니라 질과 격을 높이는 질적·격적 대학 구조개혁이 되어야 한다. 이러한 대학의 질적·격적 전환을 위해 대학교육의 공공성 3측면을 높여야 하는데, 이들 3측면은 서로 상호작용 관계에 있다. 즉, 교육 경비의 공적 책임성을 높이는 것이 교육경비의 평등성과 교육 목적의 이행성 실현에 도움이 되는데, 교육 경비의 공적 책임성을 높였어도 교육 경비의 평등성과 교육 목적의 이행성이 실현되지 않으면 대학교육의 공공성은 높아지지 않는다. 반대로 교육 경비의 평등성과 교육 목적의 이행성을 실현하기 위해서는 교육 경비의 공적 책임성이 필요하게 된다.
ㅇ 따라서 교육 경비의 공적 책임성이 제대로 이루어지지 않은 상태에서는 다른 측면의 실현을 보장할 수 없는 만큼 공공성 3측면 중에서도 대학 무상교육을 중요시하게 된다.

▶ 교육 경비의 평등성과 교육 목적 이행성

ㅇ 대학 무상교육을 실현하는 데 필요한 정부 재정 마련은 충분히 가능하다. 교육 경비의 공적 책임성을 위한 정부의 재정 확보는 의지만 있으면 가능하다. 그러나 정부의 재정 확보만으로는 대학의 무상교육이 갖는 의미, 즉 진정한 대학의 공공성을 실현할 수 없다.
ㅇ 대학 무상화가 교육 경비의 평등성으로 이어져 각 대학의 교육과 학문·연구의 여건을 골고루 상향화하는 대학 상향평준화를 이루고, 각 대학의 고유한 교육 목적(정체성)을 실현하면서 전체 고등교육생태계를 건실화시켜가야 한다. 그 동안의 획일적인 대학평가와 대학서열 중심의 ‘저지원·고비용·저효과’ 대학 정책을 상향평준화와 다양성 중심의 ‘고지원·저비용·고효과’ 대학 정책으로 바꾸는 것이다.
ㅇ 대학무상화가 진행된 이후에 우리나라 대학은 교육의 질과 격이 높아지고, 대학의 운영이 민주적이고 투명해지는 방향으로 진행되어야 하며, 전 대학들이 균형적인 발전과 동시에 각 대학의 다양성과 특성을 살려 획일적인 대학서열화 문제를 해소할 수 있어야 한다.
ㅇ 사립대학에서는 등록금 동결만큼 정부의 재정 지원을 더 요구하고 있지만, 대학 운영의 민주성과 투명성을 갖추는 것에는 소극적이다. 따라서 대학 무상화가 대학의 공공성 실현의 의미를 담아내는 방법으로 정부 재정을 지원하면서 대학 운영의 민주성과 투명성을 갖추도록 하는 공영형 사립대학을 추진하는 것이 필요하다.
ㅇ 고등교육생태계를 건실화시키기 위해서는 대학네트워크체제, 연합형 대학체제를 구축하는 것이 필요하다. 교육여건이 비슷한 국립대학을 중심으로 대학네트워크체제를 먼저 구축하되, 점차 공립과 공영형 사립대학으로 확대해 가는 방식을 생각해 볼 수 있다.

▶ 단계적 대학 무상교육

ㅇ 대학의 무상교육을 일시에 이루어내는 것은 어렵다. 단계적 무상교육을 진행하는 데 있어 먼저 현행 국가장학금을 고등교육재정 지원 예산으로 편입하면서 대학등록금을 줄여가야 한다. 이렇게 하면 대학의 일반경비 지원이 늘어나면서 등록금을 낮추는 이중의 효과를 갖게 된다.
ㅇ 대학등록금 무상화 방식으로 첫 번째로 학년별로 연차적으로 진행하는 방식을 생각해 볼 수 있다. 4학년부터 진행하여 2~4개년에 걸쳐 대학교 1학년까지 무상화를 완료하는 것이다. 두 번째로 모든 학년 학생을 대상으로 3개년 계획을 수립하여 진행하는 것을 생각해 볼 수 있다. 첫 번째 해에는 반값등록금을 실현하고, 두 번째 해에는 75%, 세 번째 해에는 100%를 지원하는 방식으로 진행할 수 있다.
ㅇ 두 번째 방식이 모든 학생들에게 골고루 등록금 경감의 혜택을 제공할 수 있다는 점에서 더 현실적일 수 있다. 단계적으로 2023~2025년까지 3개년에 걸쳐 대학무상화를 진행하되 대학의 공공성을 높이는 정책과 연계하여야 의미가 있다.

▶ 「고등교육재정교부금법」 제정의 필요성

ㅇ 대학 무상화를 위해서는 안정적인 정부 재정확보가 필요한데, 이를 뒷받침하는 법으로 「고등교육재정교부금법」의 제정을 들 수 있다.
ㅇ 17대 국회 중 2004. 11. 4. 박찬석 의원(열린우리당)이 처음 대표 발의한 후 이후 18대, 19대, 20대 국회에서도 계속 발의되었고 진보, 보수로 분류되는 정당 모두 발의하였다.
ㅇ 「고등교육재정교부금법」이 갖는 의미는 20대 국회에서 발의했던 서영교, 윤소하, 안민석의원의 발의(안)의 목적을 통해서 알 수 있다. 세 명 의원의 발의(안)에서 공통적으로 안정적 정부 재정 확보를 통해 대학의 공공성을 확대하고 균형있는 발전을 도모하는 것을 주요 내용하고 있다.
ㅇ 세 명의 의원이 발의한 「고등교육재정교부금법」(안)에서는 사립대학이 비리·부정을 저지르거나 책무를 다하지 않았을 때는 교부를 제한하도록 하여 사립대학의 공공성을 강화하도록 한 것도 중요하다. 
ㅇ 최근 「고등교육재정교부금법」으로 국가사무인 고등교육 업무의 특성상 대학에 바로 재정교부하는 것이 가능한지에 대한 검토가 필요하다는 의견이 있다. 따라서 「고등교육재정교부금법」 제정의 취지를 살릴 수 있는 보완적 제도 도입도 함께 검토되어야 한다.

▶ 맺음말

ㅇ 우리나라의 대학은 재정의 상당 부분을 학생들의 등록금에 의존했고, 학생들은 높은 등록금을 냈다.
ㅇ 대학 평가가 획일적인 대학서열을 부추겨 ‘더 부실대학, 부실대학, 덜 부실대학’으로 서열화시켰다. 그리고 재정지원의 서열화로 학생들의 균등하게 교육받을 권리를 침해하였다.
ㅇ 즉, 대학 공공성이 제대로 이루어지지 않은 상태에서 ‘저지원·고비용·저효과’의 대학 정책이었다.
ㅇ 학생들은 대학서열 체제하에서 치열한 입시를 통해 대학에 입학하였지만 대학의 교육 경쟁력은 세계 순위의 하위권이다.
ㅇ 이제 대학 무상화를 바탕으로 대학의 공공성을 강화하는 ‘고지원·저비용·고효과’의 대학정책으로 대전환해야 한다.
ㅇ 대학 무상화는 충분히 가능하다. 교육 경비의 공적 책임성과 평등성, 교육 목적의 이행성을 실현하여 대학의 생명력을 살리고 고등교육생태계를 건실화시켜야 한다.