코로나19로 인해 민간소비가 위축되고 기업의 생산 및 투자가 크게 감소하는 등 전 세계적인 경제 충격이 발생했다. 세계 각국은 전염병에 대한 직접적인 보건·의료 정책뿐만 아니라 경제적 피해를 최소화하기 위한 다양한 재정 정책을 펼치고 있다. 

그간 우리나라는 코로나19로 인한 경제적 충격에서 벗어나기 위하여 2020년 및 2021년에 총 여섯 차례 추가경정예산을 편성·집행하는 등 적극적인 경기부양을 위해 노력하였다. ‘코로나19 대응 재난지원 프로그램’의 추가 편성 등을 이유로 2021년 총지출은 604.9조원에 달하며, 이는 2020년의 554.7조원 대비 9.0%가 급증한 규모이다.

그러나 이러한 코로나19 피해의 경제적 지원 정책의 실시 시기와 규모, 지급대상 등을 결정하는 데에 있어 사회적인 논란이 있었다. 특히 소상공인·자영업자에 대한 지원의 경우, 대상 업종 등 적용범위, 지원액의 규모 등에 대해 정부와 피해 국민들 간 이견이 있었다. 한편 일반 국민을 대상으로 하는 재난지원금 지급의 경우 선별지급과 보편지급 간의 논쟁이 계속되었으며, 재정투입량에 비해 소비진작 등의 경제적 효과가 충분히 나타나는지에 대한 논란도 있었다.

이에 입법사무처는 지난 10월 26일 [NARS 현안분석] 제214호로 <주요국의 재난지원금 지급사례와 분석> 보고서(작성자: 김준헌·박인환 입법조사관)를 발간했다. 보고서는 코로나 팬데믹에 대응하기 위한 재정정책의 일환으로 일반국민 또는 소상공인·자영업자 등을 대상으로 직접적인 현금을 지급하는 이른바 ‘재난지원금 지급 제도’와 관련하여, 미국·독일·영국 및 우리나라의 주요 사례를 비교하고, 이를 통해 시사점을 도출하고자 했다.

보고서에 의하면, 재량적 재정정책 측면에서 미국은 코로나19 위기가 본격화된 2020년 1월 이후 GDP의 25.4%에 해당하는 재정적 대응을 함으로써 유럽 주요국 및 선진국 그룹의 재정적 대응 규모를 압도하고 있다. 

미국은 유로지역에 비해 경제 및 사회보장 측면에서 사회안전망이라 할 수 있는 기존 복지 시스템이 부재하였기 때문에 가계에 대한 대량의 현금 지급과 같은 정책이 정책 대응 수단으로 채택됐다. 이러한 재정대응으로 인해 미국은 유로지역보다 재정수지의 악화가 크게 발생한 반면, 실질 GDP의 감소폭은 더 작았다.

반면, 유로지역은 남부유럽 등의 재정위기를 통해 배운 적자재정에 대한 신중한 접근방법을 기조로 삼아 국가 부채 증가를 최소화하는 방향으로 재정적 대응이 이루어졌다.

유로지역은 손실에 따른 보상의 개념과 저소득층 및 사회취약계층을 대상으로 한정하여 현금을 지원하는 정책을 시행하였으며, 이는 재정건전성의 악화 및 코로나19 위기 이후 새로운 변화에 대응할 재정공간의 축소를 우려하기 때문이다.

이에 보고서는 나라별로 서로 다른 경제·사회보장시스템과 재정상 여건의 한계를 고려한다면 과도한 적자재정을 경계하여 경제적 타격을 가장 크게 받는 업종 및 직업을 위주로 한 지원책의 설계를 통해 경기회복 이후 경제적·사회적 구조변화에 대응할 재원 마련을 위한 재정공간을 확보할 필요가 있다고 제언했다.

 

 

■ 미국과 유럽의 재정대응 방향 및 직접지급 효과 분석

▶ 미국과 유럽 국가의 재량적 재정정책의 경향

2021년 7월 기준, 미국과 유럽 주요국의 코로나19 극복을 위한 재량적 재정정책의 GDP대비 규모는 다음과 같다.

재량적 재정정책 측면에서 미국은 코로나19 위기가 본격화된 2020년 1월 이후 GDP의 25.4%에 해당하는 재정적 대응을 함으로써 유럽의 주요국 및 선진국 그룹의 재정적 대응 규모를 압도하고 있음을 알 수 있는데, 이는 다음과 측면에서 그 원인을 찾을 수 있다.

먼저, 미국은 유로지역에 비해 경제 및 사회보장적 측면에서 사회안전망이라 할 수 있는 기존 복지 시스템이 부재하였기 때문에 가계에 대한 대량의 현금 지급과 같은 정책이 정책 대응 수단으로 채택된 반면, 유럽은 그렇지 않았다. 또한, 미국의 경우 부채를 떠안을 수 있는 세계적 신용을 가진 국가인 관계로 구제 자금의 많은 부분이 급여보호 프로그램(Paycheck Protection Program, PPP)과 같은 상환이 필요 없는 보조금의 형태로 이루어졌다. 반면, 유럽에서는 기업에 대한 구제 조치가 기존 무급휴직 제도와 기업에 대한 대출을 확대하는데 중점을 두어 대출이 상환된다는 가정 하에 국가 부채 증가를 최소화하는 방향으로 이루어졌다.

두 번째로, 유로지역의 중앙집권화된 재정정책 부재를 들 수 있다. 이는 EU와 같은 개방경제에서는 재정정책의 많은 혜택이 다른 나라로 파급되기 때문에 국가별로 상이한 재정상황, 세부내용에 대한 이견 등이 유로 지역 차원의 신속한 정책대응을 제약한 데 주로 기인한다. 실례로 EU 경제회복기금은 지원방식과 기금규모 등에 대한 회원국 간 의견차이로 기금 설립에 대한 합의가 수차례 지연되기도 하였다. 7,500억 유로(2019년 GDP의 약 6%)의 경제회복기금이 발표되었지만 이 중 3,600억 유로는 대출로 이루어져 부채 증가를 최소화하기도 하였다.

이러한 재정대응으로 인해 미국은 유로지역보다 재정수지의 악화가 크게 발생한 반면, 실질 GDP의 감소폭은 더 작았다. 반면, 재정수지적 관점에서 유로지역은 미국보다 재정건전성을 덜 훼손시켜 재정 공간을 확보함으로써 경기회복 이후 대비해야 할 경제적·사회적 구조변화에 대응할 재원을 마련하는 데 보다 유리한 측면이 있다.

실제로 미국의 경우, 2008년과 2009년의 금융위기 이후의 정책기조는 적자재정을 통한 경기부양이었던 반면, 유로지역은 남부유럽 등의 재정위기를 통해 배운 적자재정에 대한 신중한 접근이었다. 더욱이 코로나19로 인한 경기침체는 경제구조 내부의 문제가 아닌 외부에 의한 충격으로, 각국 정부의 강력한 재정대응에도 불구하고 팬데믹이라는 특수한 상황은 민간의 유동성 잔고를 증가시켰으며, 이에 따라 정부로부터의 추가 이전이 즉시 지출되지 않아 재정정책의 상대적 영향력이 약해질 수 있다는 점에 대한 논의25)가 EU에서 많았다는 것 또한 참고할 필요가 있다.

▶ 가계현금지급(Economic Impact Payments, EIP)의 경제적 효과

가. 소득 변동 분석

미국의 조세재단(Tax Foundation)은 재난지원금의 지급이 가져올 수 있는 소득 수준의 변화를 함께 추정하였는바 그 결과는 다음과 같다.

미국정부의 가계에 대한 현금지급은 소득수준을 기준으로 금액에 차등을 주어 지급하였기 때문에 소득수준 90% 이하의 계층을 중심으로 그 혜택이 집중된 것으로 파악할 수 있다. 또한, 세후소득의 변동률이 가장 높은 집단은 소득수준 하위 20% 이하의 계층으로 재난지원금 지급을 통해 저소득층 가계의 구매력을 보전하여 직접적인 구제 조치가 적절히 이루어지고 있음을 확인할 수 있다.

다만, 평균 환급액의 규모가 가장 큰 집단은 소득수준이 60∼80%에 해당하는 가구들인데 이들의 세후소득 변동율은 1.74∼3.00%로 높게 나타나지 않아 동 계층이 재난지원금을 어떠한 방식으로 사용하였는가에 대한 검토가 필요한 것으로 보인다. 더욱이 소득 5분위(80∼100%) 계층에서의 세후소득 변동률은 2%에도 미치지 못하고 있는 바, 이들 계층에 대한 재난지원금 지급이 경제적으로 어떠한 효과를 나타냈는가를 살펴볼 필요가 있다.

나. 재난지원금의 사용유형과 경제적 영향

코로나19로 인한 피해를 지원하기 위한 가계에 대한 현금 직접지급방식의 경제적 효과를 종합적으로 분석한 보고서는 아직 없으나, 재난지원금의 사용방식에 대해 연구한 결과는 다음과 같다.

(1) 미국 가계의 재난지원금 사용방식

먼저, Olivier Coibion et. al.(2020)의 2020년 세금환급 형식의 가계현금지급 지원금 사용 분석에 따르면, 미국인 7명 중 1명(15% 미만)만이 정부지원금의 대부분 또는 전부를 지출하거나 지출할 계획으로 나타난 바가 있다.

2020년 7월, 미국인 12,000명을 대상으로 조사한 설문에 따르면 미국인들은 정부지원금의 평균 40%를 지출하고, 약 30%를 저축하며, 30%는 부채 상환에 사용할 계획인 것으로 나타났는데 이는 2008년 세금 환급 당시의 지출비중인 50∼90%보다 낮은 것으로 나타난 것으로, 대가족, 남성, 히스패닉, 저학력·저소득층은 정부지원금 지출 가능성이 높은 것으로 나타난 반면, 고소득층의 경우에는 저축을 할 가능성이 높은 것으로 나타났다. 다만, 정부지원금 지출의 제한사항과 관련하여, 봉쇄적 조치로 인해 외식 또는 휴가와 같은 소비를 할 수 없는 상황을 고려할 필요가 있으며, 대규모 위기에 직면하여 정부가 총수요를 목표로 하는 광범위한 정책설계를 할 필요가 있다는 점을 제시하였다.

다음으로, The Peter G. Peterson Foundation의 연구결과에 따르면, 세 차례의 재난지원금 지출방식은 제1차 재난지원금과 제2차 및 제3차 재난지원금의 경우 다르게 나타났는데, 제1차 재난지원금이 지급되었던 당시에는 가구의 3/4이 소비로 지출할 계획이 있다고 밝혔으나, 제2차 및 제3차 재난지원금이 지급되었을 때에는 가구의 1/5 정도만이 소비로 지출할 계획이며, 4/5는 저축 또는 부채상환을 위해 사용할 계획이라고 조사되었다.

이러한 형태의 지출방식은 소득 수준에 따라 더욱 달라지는데, 이는 저소득층과 중산층을 포함한 일부 가구가 팬데믹의 불확실성으로 인해 지출을 주저하였기 때문이라는 분석이 있다.

제1차 재난지원금 지급 당시에는 저소득층의 소비 비율이 높게 나타났으나 제2차 및 제3차 재난지원금 지급 당시에는 저소득층, 중산층, 고소득층 모두에서 소비가 줄어들고 부채를 갚거나 저축을 하는 경향이 두드려졌다. 이는 계속적인 재난지원금의 지급을 통해 소비를 촉진하는 효과를 기대하는 것에는 한계가 있다는 점을 보여주는 것이라 할 수 있다.

또한, 전미경제연구소(National Bureau of Economic Research, NBER)의 분석에 따르면
2008년 금융위기 당시 지급되었던 재난지원금의 경우 전자제품, 가구, 자동차와 같은 내구재 사용 등에 주로 사용되었으며 50∼90%의 금액이 소비로 지출되었으나, 「CARES Act」를 통한 재난지원금은 내구재 상품을 구매하는데 사용된 빈도가 적게 나타나 그 경제적 영향은 달러당 0.25∼0.4달러 정도의 소비효과를 내는 것으로 나타난다.

(2) 경제적 영향

미국 의회예산처(Congressional Budget Office, CBO)는 「CARES Act」와 「The American
Rescue Plan Act」를 통한 두 차례의 경기부양책이 경제에 미친 영향을 각각의 보고서를 통해 분석하였는데 그 주요 내용은 다음과 같다.

먼저, 「CARES Act」를 통한 사업들은 단기적으로는 개인, 기업, 주 및 지방정부에 임시지원을 제공하여 상품 및 서비스 전반에 대한 수요를 자극함으로써 경제를 부양할 것으로 예측이 되나, 사회적 거리두기와 경제 생산량의 잠재적 수준 도달 정도에 따라 그 효과가 감소할 것이라 보고 있다.

구체적으로 「CARES Act」는 미국의 실질 GDP 수준을 2020년에 4.7%, 2021년에 3.1% 증가시킬 수 있으며, 경제활동에 미치는 영향은 2020년 하반기에 가장 크게 나타날 것이고 그 이후에는 점차 감소할 것이라 예측하고 있다. 「CARES Act」를 통해 집행되는 정책 중 GDP에 가장 큰 영향을 미치는 사업은 확대된 실업급여(Unemployment Insurance, UI) 사업이었으며, 그 다음은 급여보호 프로그램(Paycheck Protection Program, PPP) 사업으로 각각 GDP의 1.1%와 0.8%의 영향을 미칠 것으로 추산하였고, 가계현금지급((Economic Impact Payments, EIP) 사업이 GDP에 미치는 영향은 0.6%일 것으로 나타난다.

다음으로 「The American Rescue Plan Act」를 통한 사업들 중 가계현금지급(EIP)의 경우 가계들이 지난 몇 분기 동안 총체적으로 상당한 민간 저축을 축적했기 때문에 추가 자원을 더 느린 속도로 소비하는 경향이 나타날 수 있을 것이라 예측하고 있다.

이와는 별개로, 동일한 가구의 소규모 및 대규모 소득 증가에 대한 한계소비성향(Marginal Propensity to Consume, MPC)을 연구한 Andreolli and Surico(2021)에 따르면 소비지출을 증가시키는 중요한 요인은 해당 가구의 한계소비성향으로 보유 현금이 적은 가계는 적은 이익에 대해 더 높은 MPC를 나타내는 반면, 부유한 가계는 더 큰 임시소득에 대해 더 높은 MPC를 나타낸다. 따라서 총소비지출을 자극시키는 가장 효과적인 부양책은 소득이 상대적으로 낮은 가계들에 대해 크지 않은 규모의 현금을 지급하는 것이라는 연구결과를 참고할 필요가 있다.

▶ 급여보호 프로그램(Paycheck Protection Program, PPP)에 대한 평가

2020년 3월 27일, 「CARES Act」의 제정을 계기로 시행된 급여보호 프로그램(PPP)은 코로나19로 인한 경제위기에 대응하기 위해 실질적이고 유효한 재정정책적 대응이었다. 이 프로그램은 독일의 노동복지 정책중 하나인 ‘Kurzarbeit’ 프로그램과 몇 가지 특징을 공유하는데, 급여를 유지하기 위해 돈을 사용한 중소기업에 보조금으로 변형된 대출을 제공함으로써 근로자와 기업의 연계를 보존하기  해 고안되었다. 급여보호 프로그램(PPP)에 참여한 기업의 근로자들은 급여의 대부분을 수령할 수 있게 되어 고용의 안정성을 보장받을 수 있었다.

다만, PPP의 집행과정에서 다음과 같은 문제가 발생하였다. 먼저, 급여보호 프로그램(PPP) 대출이  장 자금이 필요했던 기업보다는 이미 은행과 관계를 맺고 있는 기업에게 돌아가는 경향이 발견되었으며, 직원 고용을 유지하기 위해 내재된 비용이 22만 5천 달러에서 35만 달러에 이른다는 연구결과(Chetty et al., 2020; Autor et al., 2020)35)가 조사되기도 하였다.

보존된 일자리당 비용이 높았던 한 가지 이유는 기업들이 경기가 유지되었다면 지불해야 할 비용들을 보조금을 통해 지급받았기 때문이다. 또한, 다른 하나의 이유는 임금대체율과 최대 보장 급여 비용이 기존의 실업 보험에 비해 상당히 높았기 때문이다. 이러한 측면에서 코로나19로 인한 경기침체를 극복하기 위한 미국의 재정대응 가운데 광범위한 보조금 지급 및 일반적인 경기 부양책에 관한 지출은 그  향이 매우 불평등하고 전통적 경제학의 관점인 케인즈 승수가 사회적 거리두기와 같은 봉쇄정책에  해 상당히 감소될 가능성이 있는 바, 그 유용성이 기대에 미치지 못했다는 지적이 있다.

앞서 언급한 미국 의회예산처(Congressional Budget Office, CBO)의 보고서에 따르면, 「CARES ct」에 따른 급여보호 프로그램(PPP)은 실질GDP에 0.8%의 영향을 미쳤지만 달러당 GDP 상승분은 .36 달러로 실행된 경기부양책 중 가장 낮게 나타나고 있다는 점을 고려할 때, 급여보호 프로그램(PPP)은 경기부양에 효과적이었다고 볼 수 있으나, 효율적이었다고 보기는 어렵다.

 

 

■ 우리나라의 재난지원금 지급현황

2021년 10월 현재 우리나라의 재난지원금은 총 다섯 차례에 걸쳐 편성되었는데, 제1·2차 재난지원금은 2020년에 편성된 네 차례의 추경 중 제2차 및 제4차 추경으로 편성되었으며, 제3차 재난지원금은 2021년 본예산으로 편성되었고, 제4차 재난지원금과 제5차 재난지원금은 2021년 제1차 및 제2차  경을 통해 편성되었으며, 주요 항목은 다음과 같다.

다섯 차례에 걸쳐 지급된 재난지원금 중 대부분의 국민을 대상으로 현금이 지급된 것은 제1차 재난지원금과 제5차 재난지원금 등 두 차례로 모두 25조 6천억원의 재원이 사용되었다. 제2차·제3차·제4차의 경우에는 소상공인·자영업자를 중심으로 피해가 집중된 계층에 대한 맞춤형 재난지원금이 지급되었고 그 규모는 24.2조원이었다. 제1차와 제5차 재난지원금 지급 당시 보편지급과 선별지급에 관한 논쟁이 있었으며, 제1차는 보편지급, 제5차는 선별지급으로 결정되어 지급이 이루어졌다. 다만, 제5차  난지원금 지급 당시 88% 지급기준 논란 등으로 경기도를 비롯한 일부 자치단체가 100% 지급을 함으로써 지방자치단체와 정부의 정책이 엇박자를 내는 모습이 나타나기도 하였다.

한국보건사회연구원이 2021년 7월 발표한 보고서에 따르면 제1차 재원지원금의 경우 빈곤율을 최대 10.4%p 개선하는 것으로 나타나 소득불평등을 일시적으로나마 감소시킨 것으로 나타났으며, 제2차 재난지원금의 경우 소득 5분위 중 2, 3, 4분위 특수형태근로자와 자영업자 가구주의 수급률이 높게 나타나 피해집단의 표적화가 잘 이루어진 것으로 평가하고 있다. 또한, 특수형태근로자와 자영업자의 빈곤율을 최대 14.9%와 6.3%까지 감소시킴으로써 그 효과성도 큰 것으로 추정되었다. 다만, 전국민을 대상으로 지급된 제1차 재난지원금의 경제적 효과에 대해서는 추가적인 소비증진효과가 투입된  산 대비 약 30%에 불과하여 그 효과가 제한적이라는 한국개발연구원(KDI)의 연구결과도 존재하는 바, 코로나19로 인한 경제적 영향이 계속되는 한 총수요안정을 위한 추가적인 재정지원 방식에 대한 논의는 계속될 것으로 보인다.

 

 

■ 향후 재정대응 논의사항

미국과 유럽 등의 세계 각국은 코로나19라는 미증유의 경제적 충격에 대한 대응으로 막대한 규모의 재정투입을 통해 경제적 피해계층을 지원하고 총수요를 유지하기 위한 정책적 조치를 취하였다.

다만, 앞서 살펴보았듯이 미국의 방식과 유럽의 방식은 유사해 보이지만 다른 방식의 조치라 평가할 수 있는데 가장 큰 차이점은 현금성 지원의 규모와 방식 그리고 대상 선정의 차이일 것이다. 미국은 막대한 부채를 감당할 수 있는 세계적 신용을 가진 유일무이한 국가로 소위 ‘헬리콥터 머니(Helicopter Money)’를 정책적으로 사용하고 이를 통해 효율적이지는 않지만 효과적인 대응을 하고 있다고 볼 수 있다. 반면, 유로 지역의 국가들은 금융위기 당시의 재정위기의 기억과 중앙집권화된 재정정책을 할 수 있는 존재의 부재, 그리고 재정정책에 대한 신중한 접근으로 인해 무차별적 현금지원이 아닌 선별적인 현금지원 방식을 사용하여 가장 피해를 받는 계층에 대한 맞춤형 지원정책과 경기회복 이후 나타날 수 있는 경제적·사회적 구조변화에 대응할 재원 마련을 위한 재정공간을 확보하기 위한 정책을 사용하였다.

유로지역의 국가들이 무차별적인 현금지원이 아닌 손실에 따른 보상의 개념과 저소득층 및 사회취약 계층을 대상으로 한정하여 현금지원을 한 이유는 미국과 같은 대규모의 직접지급정책이 미래에 불러올 수 있는 재정건전성의 악화 및 새로운 변화에 대응할 재정공간의 축소를 우려하기 때문이다.

재난지원금 지급을 어떤 대상에게 어떠한 기준으로 지급을 할 것인가에 대해서 정해진 답은 없을 것이다. 다만, 미국과 다른 경제·사회보장시스템과 재정상 여건의 한계를 고려한다면 과도한 적자재정을 경계하여 경제적 타격을 가장 크게 받는 업종 및 직업을 대상으로 재난지원금을 지급하는 방식을 통해 경기회복 이후 나타날 경제적·사회적 구조변화에 대응할 재원 마련을 위한 재정공간을 확보할 필요가 있다고 보여진다.