내국세의 일정 부분을 재원으로 고등교육 재원을 안정적으로 마련하고 사립대학에 대한 경상비를 지원할 수 있도록 한 ‘고등교육재정교부금법’ 제정안이 지난 17대 국회에 처음 발의된 이후 역대 국회에서 모두 발의되었으나 임기만료로 폐기를 거듭하고 있다.

이런 가운데 한국대학교육협의회(대교협) 부설 고등교육연구소는 최근 KCUE Higher Education Issue 2021년 제10호로 <일본의 사학진흥조성제도 현황과 시사점>이란 제목의 이슈페이퍼(작성자: 정원창 선임연구원)를 발간했다.

일본은 우리나라와 같이 사립대학이 고등교육의 80%를 담당하고 있고, 사립대학이 국민의 고등교육 기회 확대와 국가발전에 기여하고 있어 사립대학에 국가의 지원이 당연하다는 인식을 갖고 있다. 그러나 한국은 설립주체가 자기 책임 하에 사립대학을 운영하는 것이 원칙이므로 국민의 세금으로 대학운영비를 지원하는 것에 대해서 부정적이다.

이번 이슈페이퍼는 1975년에 제정된 사학진흥조성법에 근거하여 사립대학에 경상비를 보조하는 일본의 사학진흥조성제도의 주요 현황과 보조금 배분방식을 소개하고 사립대학을 바라보는 인식의 전환이 필요함을 강조함과 동시에 한국의 고등교육재정교부금법 및 사립대학 재정지원을 위한 근거법 제정 논의에 시사점을 제공하고 있다.

한국은 대학에 대해 실질 경상비로 지원하는 정부지원금의 비율이 외국에 비해 극히 낮은 국가이며 인건비·경상운영비가 지원되는 국립대학과는 달리 사립대학의 경우 경쟁에 기반한 사업별 지원만 이루어지고 있다.

2019 회계연도 기준 사립대학의 국고보조금은 교비회계 15.6%이나 개별 대학생에게 지원되는 복지비용인 국가장학금을 제외한 실질 국고보조금은 5.6%로 9,259억 원에 불과하다.

한국은 최근 사립대학은 물론 국·공립대학조차도 등록금 규제, 학령인구 감소, 각종 규제법령 증가로 인한 다양한 지출 수요 증대 등의 요인으로 인건비, 관리운영비 등 경상비 비중이 증가하고 있다.

국·공립대학 2019회계연도 기준 대학회계의 세출총액 중 보수가 차지하는 비중이 46.5%로 가장 크며, 기타 25.6%, 학교운영경비의 비중이 18.1%, 장학금 등을 포함한 연구학생경비의 비중이 9.85%이다.

사립대학의 경우 2011회계연도 대비 2019년에 인건비는 15.9%(1조577억 원), 관리운영비는 5.9%(1,123억 원) 증가했고, 지출총액에서 인건비 비율이 41.6%로 가장 높게 나타났다.

올해 지방대 대규모 미달사태를 통해 학령인구 감소의 위기를 실감하고 있는 한국과는 달리 일본은 이미 2000년 이후 사립대의 약 30%가 입학정원을 채우지 못하는 상황이 20년 이상 지속되고 있다. 학령인구 감소에도 불구하고 일본의 대다수 사립대학들이 폐교되지 않고 경영을 유지하고 있는 배경을 들면 첫째, 등록금에 대한 규제가 없다는 점, 둘째, 대학의 건학 이념에 맞는 경영전략 하에 교육과정 질 관리 및 교육성과 관리 체계를 잘 갖추고 있다는 점, 지역별로 구축된 대학컨소시엄을 통해 대학 간 연계와 협력으로 상생·발전할 수 있는 토대를 마련하고 있다는 점 등을 들 수 있다.

일본의 18세 학령인구는 1992년 205만 명을 정점으로 감소 추세에 있으며, 2020년 현재 117만 명에서 2030년에는 105만 명, 2040년에는 88만 명으로 감소할 것으로 전망되고 있다.

그러나 2000년 이후 학령인구 감소로 인한 대학의 위기는 한국과 일본 모두에게 공통적으로 나타난 현상임에도 불구하고 상대적으로 일본의 사립대학이 경영을 유지할 수 있게 만든 요인 중 한국에는 없는 가장 핵심적인 제도적 장치를 들자면 사립대학에 대한 경상비지원제도이다.

한국과 일본의 고등교육 공교육비에 대한 공공·민간투자의 상대적 비중을 살펴보면 OECD 평균이 68대29로 공공부문이 2배 이상 높은 반면, 사립대학 의존도가 높은 양국은 각각 38대62, 31대69로 민간부문의 비중이 상대적으로 높게 나타나고 있다(OECD 2020). 그러나 한국과 다른 일본의 극명한 차이점은 1975년부터 법률에 근거한 경상비를 사립대학에 보조하는 사학조성 제도를 운영하고 있었다는 것이다.

2020년 현재 일본의 4년제 대학 수는 795개교이며 그 중 사립대학은 615개교로, 사립대학이 차지하는 비중은 77.4%이다.

이 이슈페이퍼는 이러한 일본의 사립대학에 대한 경상비지원을 핵심으로 한 사학진흥조성제도에 대한 현황을 소개함으로써 국내의 고등교육재정교부금 제도 도출에 대한 시사점을 제공하기 위한 목적으로 작성됐다.

■ 일본의 사학진흥조성제도 현황

▶ 일본 사학진흥조성법 제정 배경

◦ 한국 사립학교법은 교육진흥상 필요한 경우 대통령령 또는 조례로 보조금 교부와 지원을 할 수 있고, 그 경우 지원을 받는 학교법인에 대해 업무와 회계보고를 받을 권한과 부적정한 경우 변경조치를 할 수 있다(법 제43조). 한편 일본 사립학교법은 국가와 지방자치단체는 교육 진흥상 필요한 경우 법률(사립학교진흥조성법)로 사립학교교육에 관해 필요한 조성을 할 수 있다(법 제59조). 한일 모두 재정지원 제도를 두고 있으나 그 법적인 근거가 일본은 법률인“사립학교진흥조성법”(이하, 사학진흥조성법)이라는 별도의 법률을 통해 이루어진다. 또한 그 지원은 경상비보조금에 대한 재정지원이며, 일본 문부과학성의 직접지원이 아닌 일본사립학교진흥공제사업단을 통한 간접지원 형태이다(사학진흥조성법 제11조).

◦ 일본의 사학조성제도는 1970년에 사립대학 등에 대한 경상비보조금제도가 창설되어 사립대학의 인건비를 포함한 교육연구 관련 경상비적 경비에 대한 보조가 이루어지면서 시작되었다. 그러나 그 후 물가앙등과 인건비 상승으로 경상비가 증가하고 사학의 수입을 초과하는 지출초과가 증대하면서 사학재정이 악화됨을 배경으로 법정화의 요구가 높아지면서 1975년에 의원입법으로 사학진흥조성법이 제정되어 1976년부터 시행됐다.

▶ 일본 사학진흥조성법 주요 내용

◦ 사학진흥조성법의 목적은 첫째, 사립학교의 교육조건 유지 및 향상, 둘째, 학생들에 대한 학업상의 경제적 부담 완화, 셋째, 사립학교의 경영건전성 향상과 건전한 발전에 기여하는 데 있다(법 제1조). 지원대상은 유치원·초중등·대학을 포함한 모든 학교법인에 적용되며 사립대학의 경우에는 교육·연구와 관련된 경상비의 1/2을 보조할 수 있다(법 제4조).

◦ 보조금은 증액하거나 감액할 수 있는데 학교법인 또는 대학이 법령 및 정관에 위반하거나 관할청의 처분에 따르지 않을 경우, 모집정원을 충족하지 못하거나 초과할 경우, 재정상황이 건전하지 못하거나 관리운영이 적정하지 못한 경우에는 감액할 수 있다(법 제5조). 감액사유에 해당하는 경우 그 정도가 보조금의 목적을 달성하지 못할 것으로 판단되면 보조금 지급을 하지 않을 수 있다(법 제6조). 또한 특정분야 과정과 관련된 교육진흥을 위해 필요한 경우 보조금을 증액할 수 있다(법 제7조).

◦ 법 제8조는 학교법인의 학자금 대여사업에 대한 국가와 지방자치단체의 지원, 법 제9조는 학교법인에 대한 광역자치단체의 보조에 대한 국가의 지원에 관해서 규정하고 있다.

◦ 법 제12조는 사학진흥조성을 받는 학교법인에 대한 감독권한을 규정하고 있는바, 필요한 경우 학교법인에 회계현황에 대한 보고 및 예산 시정권고, 학칙에 규정된 모집정원을 초과한 경우 시정명령을 내릴 수 있으며(이 경우 사전에 사립학교심의회 또는 학교교육법에 따른 심의회의 의견청취가 필요함, 법 제12조의2), 학교법인 임원이 관할청의 처분 또는 정관에 위반한 경우에는 해직을 권고할 수 있다.

◦ 법 제15조는 국가와 지방자치단체는 사립학교 기부금 모집을 위한 세제지원 등 필요한 조치를 할 수 있도록 의무화하고 있다.

■ 사립대학에 대한 문부과학성의 재정지원 현황

▶ 문부과학성 고등교육 예산상의 사립대학 관련 예산

◦ 문부과학성 예산상의 사립대학관련 예산은 크게 사립대학경상비보조금과 사립대학의 연구시설, 연구장치와 관련된 경비 등을 보조하는 사립학교시설정비보조금으로 구분할 수 있다.

◦ 문부과학성 2021년도 고등교육관련 예산은 2조2,398억 엔이며 이 가운데 사학조성관련 예산을 살펴보면 총 4,094억 엔으로 전체 고등교육예산의 18%를 차지한다. 사학조성관련 예산항목을 살펴보면 사립대학경상비보조 2,975억 엔, 사립대학교육연구활성화설비정비사업 46억 엔, 사립고등학교경상비조성보조 1,019억 엔, 사립학교시설·설비정비 추진 100억 엔이다.

▶ 문부과학성 사립대학 경상비 보조제도

◦ 문부과학성은 사립대학에 대한 경상비 보조제도의 필요성에 대해서 사립대학은 일본의 고등교육기관·학생수의 80%를 차지하고 있으며 고등교육 기회 제공에 큰 기여를 하였고 향후에도 이러한 역할을 수행하려면 사립대학의 교육연구활동을 지원하기 위한 기반적 경비가 필요하다는 입장이다. 이러한 취지에서 사립대학의 운영에 필요한 경상비보조금을 확보하여 교육연구의 질적 향상에 매진하는 사립대학과 지역을 위해 공헌하는 사립대학에 대한 지원을 강화하기 위한 경상비 보조 제도를 운영하고 있다.

◦ 문부과학성이 교부하는 사립대학경상비보조금은 산하기구인 일본사립학교진흥공제사업단(이하, 사업단)을 통해 교부되며, ①사립대학의 교육연구조건의 유지 및 향상, ②학생의 경제적 부담 경감, ③사립대학 경영의 건전성 향상을 위해 사업단이 문부과학성으로부터 보조금을 교부받아 이를 재원으로 하여 전액 학교법인에 대해 사립대학의 경상비보조금으로 교부하고 있 다.

◦ 사립대학경상비보조금은 각 학교당 교직원 수와 학생 수에 소정의 단가를 환산한 기준액을 교육연구조건 상황에 따라서 차등 배분하는 ‘일반보조금’과 교육연구에 관한 특색 있는 사업에 배분하는 ‘특별보조금’이 있다.

◦ 일반보조는 대학운영에 필수적인 교육연구와 관련된 경상적 경비에 대해서 지원한다. 성과지표를 포함한 교육의 질과 관련된 객관적 지표를 통한 배분방법을 통해 교육의 질적 향상을 촉진하고 있다(2021년 2,975억 엔).

◦ 특별보조는 인구감소·출산율 저하, 고령화와 사회경제적 글로벌화를 배경으로 초스마트사회 실현과 지방활성화 추진 등의 과제에 입각한 특성화 추진 대학을 중점적으로 지원하고 있다(2021년 219억 엔).

사립대학개혁종합지원사업은 초스마트사회 실현을 위한 특색있는 교육연구 추진, 지역사회 공헌, 혁신적 연구 추진 등 특색과 강점을 살린 개혁을 추진하는 대학 등을 중점적으로 지원(2021년 110억 엔)하며, 사립대학의 수리·데이타 사이언스·AI 교육 충실화는 문·이과 구분없이 모든 학생이 수리·데이타사이언스·AI를 습득할 수 있도록 교육과정 및 교재 개발에 기여하는 사립대학을 지원한다(2021년 7억 엔). 코로나19 감염증 확산 대응 교육연구 관련 추진을 지원(2021년 11억 엔)한다.

▶ 경상비 보조의 범위

◦ 문부과학성은 사립대학에 대한 경상비 보조의 대상으로 교직원 인건비, 복리후생비 등을 비롯한 11가지의 경비를 규정하고 있다. 이에 입각하여 사업단은 경상비 보조의 대상이 되는 경비의 범위에 대해 다음과 같이 규정하고 있다.

① 전임교원급여비: 대학의 총장, 부총장, 학장, 교수, 준교수, 강사, 조교수 및 조교, 학교법인으로부터 급여를 받고 있는 자, 사립대학에 소속된 자.
② 전임직원급여비: 사립대학의 전임직원, 학교법인으로부터 급여를 지급받고 있는 자, 학교법인이 설치한 사립대학에 소속된 자 중에서 사무, 교무, 복리 및 기술기능에 종사하는 자.
③ 비상근교원급여비: 사립대학의 전임이 아닌 교수, 준교수 및 강사의 급여에 필요한 경비.
④ 교직원복리후생비: 사립대학의 전임교원 및 전임직원에 대한 노동자재해보상보험의 보험급여와 관련된 보험료로 부담하는 경비, 사립대학의 비상근교원에 대한 노동자재해보상보험의 보험급여와 관련된 보험료로 부담하는 경비, 사립대학의 전임교원 및 전임교직원에 대한 고용보험료로 부담하는 경비, 사립대학의 비상근 교원에 대한 고용보험료로 부담하는 경비, 사립대학의 전임교원 및 전임직원에 대한 사립학교교직원공제법상의 장기급무와 관련된 납부금으로 부담하는 경비.
⑤ 교육연구경비: 학생의 교육 또는 전임교원 등이 수행하는 연구에 직접 필요한 기계, 기구 및 비품(1개 또는 1쌍의 가격이 500만 엔 이상은 제외), 도서, 소모품, 연료 등의 구입비와 임금, 인쇄·제본비, 광열비, 통신·운반비 기타 경상비, 전임교원 및 전임직원의 연구를 위한 외국여행(외국대학, 연구소 등을 조사연구하는 것에 한정)에 소요되는 운임, 항공료, 일당 및 숙박료, 학교교육법 규정에 다른 인증평가에 필요한 인증평가기관의 평가료로 부담하는 경비, 기타 사회인에 대한 교육, 비상근 직원이 수행하는 연구 등에 직접 필요한 기계, 기구 및 비품, 도서, 소모품, 연료 등의 구입비 및 임금, 사례금, 인쇄·제본비, 광열·수도비, 통신·운반비 등 기타 경상적 경비.
⑥ 후생보도비(厚生補導費): 비품(1개 또는 1쌍의 가격이 500만엔 이상은 제외), 도서, 소모품 등의 구입비 및 임금, 사례금, 인쇄·제본비, 광열·수도비, 통신운반비등 사립대학의 학생지도, 과외교육 또는 보건관리에 필요한 경상비, 전임교원 및 전임직원의 학생지도 또는 과외교육을 위한 국내여행 및 학생지도와 관련된 연수회 강사의 연수회를 위한 국내여행에 필요한 철도운임, 선박운임, 항공운임, 일당 및 숙박료.
⑦ 연구경비: 전임교원 등의 연구를 위한 국내여행에 필요한 철도운임, 선박운임, 항공운임, 일당 및 숙박료.

▶ 경상비 보조금 기준액 산정방법

◦ 경상비 보조금의 기준액은 전임교원급여비의 5/10, 전임직원급여비의 5/10, 비상근교원급여비의 4/10, 교·직원복리 후생비의 4/10, 교육연구경상비의 5/10, 후생보도비의 5/10, 연구여비의 5/10 보조율을 곱하여 산정됨. 인건비 산정방법은 전임교원 수에 표준급여액 5,731천 엔을 곱한 금액에 사립대학퇴직금재단의 적립금을 가산함. 전임직원도 마찬가지로 표준급여액 3,601천 엔을 곱한 금액에 사립대학퇴직금재단의 적립금을 가산함. 비상근교직원은 수업시간 수에 1개 수업 시간당 표준경비 5,100엔을 곱하여 산정된다.

◦ 교직원복리후생비는 교·직원 수에 교직원의 노동자산재보상보험 및 고용보험 보험료와 사립학교교직원공제법에 의한 장기급여관련적립급에 대한 표준경비를 곱하여 산정된다.

■ 시사점

◦ 1975년에 입법화된 일본의 사학조성제도는 현재 일본 사립대학 전체 경상비의 10% 정도를 보조하는 수준에 머물고 있음에도 불구하고 사립대학의 교육연구 여건 향상과, 학생의 경제적 부담 경감, 사립대학 경영건전성 향상에 적지 않은 기여를 해왔다고 평가할 수 있다.

◦ 최근 일본의 사학조성제도는 경쟁화와 효율성을 강조하는 추세로 변화하고 있다. 수도권으로 입학생 집중을 막기 위한 정원엄격화 정책 추진, 보조금 산정시 학생관리 등 질 관리 지표 도입, 경쟁적·선택적 자금배분 등을 통해 정책적 유도를 실현하고, 고등교육 환경변화에 사학들이 자주적·안정적으로 대처할 수 있도록 하는 각종 전략적 추진사업에 대한 재정적 지원을 강화하고 있다. 이러한 일본의 사학조성제도는 한국의 고등교육재정교부금법 제정논의에 적지 않은 시사점을 주고 있다.

◦ 첫째, 사립대학 운영비 지원에 대한 고정관념의 전환이 필요하다.

한국에서는 지난 17대 국회 이후 내국세의 일정부분을 재원으로 한 고등교육재정교부금법안이 지속적으로 발의되고 있으나 임기만료로 폐기를 거듭하면서 제정되지 못하고 있다. 입법화되지 못하는 표면적인 이유는 연간 최소 5조 원 이상 소요될 것으로 예상되는 국가의 재정부담도 문제이지만, 사립대학은 설립주체가 자기 책임 하에 설립·운영하는 것이 원칙인바 국민의 세금으로 대학운영비를 지원하는 것은 이러한 원칙에 위배된다는 고정관념이 예산을 담당하는 정부부처 담당자들에게 깊이 뿌리를 내리고 있기 때문이다.

한국과는 달리 일본이 사학조성제도를 통해 사립대학에 운영비를 지원하는 이유는 고등교육의 80%를 담당하고 있는 사립대학이 국민의 고등교육 기회 확대와 국가발전에 크게 기여하고 있음에도 불구하고, 대부분의 대학이 등록금 수입에 의존하고 있어 국·공립대학과는 달리 경영기반이 불안정하므로 사학의 경영기반 안정화와 교육·연구의 질적 향상을 위해서는 운영비를 보조해야 한다는 인식이 정책 당국자의 저변에 깔려 있기 때문이다.

◦ 둘째, 사학재정지원을 위한 근거법률 마련이 필요하다.

2021년 교육부 고등교육 예산 11조 1,455억 원의 편성비중을 살펴보면 국가장학금 38%, 국립대학 운영비 34%, 대학교육 역량강화 17%, 학술연구 역량강화 9%, 기금 및 융자 2% 순이며 사립대학에 대한 재정지원은 대학교육역량강화 등 사업별 예산에 부분적으로 포함되어 집행되고 있을 뿐이다. 일본의 경우 2021년 문부과학성 고등교육 예산 2조2,398억 엔 중 경상비보조를 포함한 사학재정지원 예산이 18%의 비중을 차지하고 있다.

일본의 경우 고등교육 예산에 사학재정지원이 예산이 편성될 수 있는 것은 사학진흥조성법이 마련되어 있기 때문이다. 한국은 고등교육에 대한 재정지원에 관하여 고등교육법 제7조 제1항에 ‘국가와 지방자치단체는 학교가 그 목적을 달성하거나, 재난 등 급격한 교육환경 변화의 상황에서 교육의 질을 관리하는데 필요한 재원을 지원하거나 보조할 수 있다’고 규정하고 있을 뿐 국·공·사립대학에 대하여 어떠한 재정수단을 통하여 재원을 확보할 것인지에 대한 구체적인 내용이 마련되어 있지 않다. 따라서 일본의 사학진흥조성법과 같은 사학 재정지원을 위한 근거법을 제정하거나, 임기만료 폐기를 거듭하고 있는 고등교육재정교부금법을 조속히 제정하여 종래의 사업별 재정지원 방식이 아닌 법률에 근거한 체계적이고 안정적인 고등교육예산 확보와 사학조성제도를 구축해야 할 것이다.