2021 대한민국 종합전망 연구
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2021 대한민국 종합전망 연구
  • 고현석 기자
  • 승인 2021.07.11 15:01
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[연구보고서] 경제·인문사회연구회 협동연구총서 〈2021 대한민국 종합전망 연구〉

세계 주요국은 4차산업혁명과 AI·빅데이터 시대를 맞이하여 데이터에 기반한 미래 예측과 정책적 의사결정을 강화하기 위한 법제 정비에 많은 노력을 기울이고 있다. 특히 코로나19의 확산으로 촉발된 디지털 전환의 가속화와 불확실성 증가는 데이터에 기반한 국가·사회의 현황 진단 및 정책 수립의 중요성을 부각하고 있다.

이에 경제·인문사회연구회는 협동연구총서의 하나로 연구보고서 〈2021 대한민국 종합전망 연구〉(작성자: 정보통신정책연구원 정용찬 외)를 지난 5월 발간했다. 이 보고서는 『경제·인문사회연구회 협동연구사업』의 일환으로 수행된 연구과제 중 하나이다.

이 연구는 경제·인문사회연구회가 주최한 2021년 미래전망대회 결과를 기초로 정책 분야별로 2021년의 국가 의제를 도출하여 데이터 기반 정책 수립·운영을 지원할 목적으로 수행됐다. 데이터기반 정책은 “정책과정 혹은 행정이 데이터(data)에 기초하여 이루어지는 것”을 의미하는 개념으로, 국민의 생활에 영향을 미치는 정책, 행정, 공공서비스 등에 있어서 데이터를 경쟁력의 핵심자원으로 활용하는 접근방법이라고 할 수 있다. 

구체적으로 이 연구는 “2021 제2회 대한민국 종합 미래전망대회”에서 소개된 국가·사회발전 7대지수로 우리나라의 현황을 진단하고(1단계 monitoring), 호라이즌스캐닝과 국내 전문가의 의견 수렴을 통해 사회 전반을 아우르는 10대 분야 국가 의제를 도출한 후(2단계, targeting), 현 정부가 지향하는 “혁신적 포용국가”의 관점 하에서 도출한 국가 의제를 분석하고 정책적 함의를 도출했다(3단계 foreseeing).

■ 국가 의제 도출 방법

이 보고서에서는 기본적으로 호라이즌스캐닝 기법을 따랐으며 이 과정에서 정책자료와 전문가의 의견수렴을 통해 최종적으로 국가 의제와 세부 정책과제를 도출했다. 우선 이 연구에서는 10대 분야(① 세계경제 및 통상, ② 평화 및 안보, ③ 환경 및 에너지, ④ 거시경제 및 산업, ⑤ 국토 및 교통, ⑥과학기술 및 혁신, ⑦ 인력 및 교육, ⑧ 국토 및 교통, ⑨ 공공행정, ⑩ 재난관리)를 설정하고 관련된 최신 논문, 연구보고서, 부처의 기본계획, 추진과제, 정책사업, 정책사례와 업무보고, 그리고 다양한 미래비전 보고서에 대해 분석했다. 또한 ‘2021 대한민국 종합 미래 전망대회’ 발표 자료를 통해 7대 지수분석 결과와 2021년 한국경제전망 결과를 종합했다. 이와 더불어, 관련 분야 전문가와의 FGI를 통해 분석가와 전략가가 수행해야 하는 호라이즌스캐닝의 5단계와 6단계를 대신했다. 마지막으로 일반 국민의 정책 수요를 반영하기 위해 온라인 뉴스기사를 활용하고, 각 분야에 대한 사회·경제 동향을 확인하기 위해 다양한 부처 및 유관기관의 통계자료 및 보도자료를 참고했다. 이를 통해 분야별 도전과제와 쟁점을 바탕으로 각 분야에 대한 미래전략과 의제를 탐색·도출했다. 이렇게 도출된 의제는 다시 한번 전문가 워크숍을 통해 의견을 수렴하고 분야별로 중복되는 의제들을 조정하여 최종 의제를 도출했다. 

■ 2021년 국가 의제의 구조와 내용

10대 분야별 국가 의제를 요약하면 아래와 같다.

▶ 세계경제·통상 분야에서는 코로나19 위기대응 정책의 부작용 대응 및 국제공조 강화, 탈세계화(de-globalization) 시대의 경제불안 대응을 통한 지속성장 기반 확충, 글로벌 산업구조 개혁과정에서 국제기술표준 등 주도적 노력 강화, 코로나19에 따른 보호무역주의 확산 대응, 미중 헤게모니 경쟁에 대한 전략적 대응, 환경과 무역의 연계, 아세안 시장의 기회 활용과 통상 리스트 관리, 디지털 통상 규범에 대한 주도적 대응 등이 주요 의제로 선정되었다.

▶ 평화·안보 분야 의제로 국방개혁 추진을 통한 병력감축 및 복무기간 단축 추진과 국방 문민화를 비롯하여 장병의 인권보장 강화와 방산비리 척결 및 4차산업혁명 시대에 대응하는 방위산업 육성, 비대칭 위협에 대응하는 자주국방력 강화, 남북교류 활성화를 통한 남북관계의 발전적 전환, 북한 인권 개선 및 이산가족 등 인도적 문제 해결, 동북아를 넘어서는 신남방·신북방 협력체계 구축 강화, 그리고 국익을 증진하는 경제외교 및 개발협력 강화를 도출하였다.

▶ 환경·에너지 분야에서는 그린뉴딜과 2050 탄소중립 이행의 본격화, 도시·공간·자연 인프라의 녹색전환 및 관리 제고, 저탄소 산업전환 및 순환경제로의 전환 추진, 미세먼지, 기후재난 등 주요 환경 리스크의 관리 강화, 모두를 위한 포용적 녹색전환, 2050 탄소 중립을 위한 기반 구축, 안전하고 깨끗한 전원믹스로의 전환, 수소 경제 활성화, 에너지 가격체계 합리화와 수요관리 강화 등의 의제가 도출되었다.

▶ 거시경제·산업 분야에서는 디지털 전환에 대응하기 위한 산업 기술 마련, 디지털 전환 산업육성 지원 체계 개선, 뉴노멀에 대비한 산업환경 조성, 경제회복을 위한 산업의 경제적 지원 체계 마련, 팬데믹 시대에 대응하기 위한 경제 위기 대응 체계 확립, 글로벌 가치사슬 변화 대응, 창업과 성장 등이 중요한 의제로 채택되었다.

▶ 보건·복지 분야는 취약계층에 대한 인간다운 삶 보장과 국민에 대한 전 생애 건강보장 강화, 지역 사회 중심 서비스 보장체계 구축, 차세대 사회보장 정보시스템 구축, 선진국 수준의 사회서비스 공급체계 공공성 강화 및 투자 확대, 보건의료체계 및 보건의료 기술혁신을 통한 국민건강 증진, 사람 중심 인구정책 패러다임 강화 등이 중요한 의제로 도출되었다.

▶ 과학기술·혁신 분야에서는 디지털 뉴딜과 원격경제의 부상, 5G+와 디지털 혁신으로 초연결화된 사회, 탄소중립 2050 현실화, 미래유망기술 핵심기술 확보 및 연구기반 고도화, 메타버스화된 일상생활 지원, 미래 세대를 위한 혁신의 지속가능성 강화, 혁신적 플랫폼 기반 성장동력 확보 등이 중요하다.

▶ 인력·교육 분야에서는 유아교육 및 아동돌봄에 대한 사회적 책임 강화, 포스트 코로나 시대에 대응하는 원격교육 활성화, 그리고 미래변화에 대응하는 교육체계 개편, 공유와 협력을 통한 고등교육의 혁신 생태계 조성, 대학의 공공성 강화 및 체질 개선을 통한 대학의 지속가능성 확보, 개인의 행복한 삶을 지원하는 평생교육체제 구축, 교육한류 및 국내교육의 국제경쟁력 강화를 통한 교육산업 활성화 등 삶의 단계별 국가 의제가 도출되었다.

▶ 국토·교통 분야에서는 국토의 균형 발전, 지속가능한 정주체계 개발, 포용적 주거복지 실현과 부동산시장 안정화, 국토분야 디지털 뉴딜 추진, 신교통 ․ 수송수단 도입, 스마트시티 미래교통체계 도입, 지속가능한 교통체계 확립, 국민의 삶의 질 향상을 위한 생활교통 개선 등이 주요 의제로 도출되었다.

▶ 공공행정 분야는 자율적 개방형 정부조직 운영과 문제 해결을 위한 협력적 정부 운영, 국민에 책임지는 정부운영, 주민의 삶을 바꾸는 지방정부의 역할 강화, 디지털 기반의 유능한 정부 구현, 공공부문 성과관리제도 효율화 및 체계화, 규제혁신 체감도 제고를 위한 정부규제관리 고도화 중심으로 의제를 도출하였다.

▶ 재난관리 분야의 의제는 미래형 재난에 대한 대응 역량 강화, 차세대 통신기술을 활용한 재난대응 강화, 재난위기 상황에서 신뢰할 수 있는 정보제공, 재난·재해 복구 및 구제 역량 강화, 최상의 재난·재해 대응 시스템 구축을 위한 거버넌스·제도 개편, 신종 복합 재난·재해 대응 과학기술 활용 역량 강화, 그리고 재난·재해 관련 통합적 대응 시스템 구축 등 총 7개로 요약된다.

■ 2021년 국가 의제 분석

분야별 설문조사 결과를 요약하면 다음과 같다. 

▶ 먼저 세계경제 및 통상 분야에서는 글로벌 산업구조 개혁과정에서 국제기술표준 등 주도적 노력을 강화하는 것이 가장 중요한 의제로 나타난 반면 이와 관련된 현재 정부의 정책은 이 분야의 다른 국가 의제에 비해 가장 부진한 것으로 나타났다. 

▶ 평화·안보 분야에서는 비대칭 위협에 대응하는 자주 국방력 강화가 가장 중요한 의제로 도출되었고 각 국가의제에 대응하는 현재 정부의 정책에 대한 평가는 북한 인권 개선 및 이산가족 등 인도적 문제 해결에서 가장 부진한 것으로 나타났다. 

▶ 환경과 에너지 분야는 그린뉴딜과 2050 탄소중립도시 이행의 본격화가 가장 중요한 과제로 의견이 모였고, 모두를 위한 포용적 녹색전환과 관련된 현 정부의 정책이 가장 부진한 것으로 나타났다. 

▶ 거시경제 및 산업 분야에서는 글로벌 가치사슬에 대한 대응이 가장 중요한 과제로 나타났으며, 현 정부의 정책 중에서는 디지털 전환 산업육성 지원 체계 개선 부분에서 가장 미흡한 것으로 나타났다. 

▶ 보건·복지 분야에서는 국민에 대한 전 생애 건강보장 강화가 가장 중요한 과제로 선정되었으며, 사람 중심 인구정책 패러다임 강화 부분에서 현재 관련 정책이 가장 미흡한 것으로 나타났다.

▶ 과학기술 및 혁신 분야에서는 탄소중립 2050 현실화가 의제의 중요도 중 가장 높은 점수를 받았으며, 메타버스화된 일상생활 지원과 관련된 정부의 정책이 가장 점수가 낮게 나왔다. 

▶ 인력과 교육 분야에서는 대학의 공공성 강화 및 체질 개선을 통한 대학의 지속가능성 확보가 가장 중요한 과제이면서도 현재 관련 정책이 가장 부진한 과제로 선정되었다. 

▶ 국토 및 교통 분야에서는 포용적 주거복지 실현과 부동산 시장 안정화가 가장 중요한 정책과제이며, 현재 정책에 대한 평가는 대동소이하나 그중에서 국토의 균형발전 과제에서 가장 평가가 낮게 나타났다. 

▶ 공공행정 분야에서는 문제 해결을 위한 협력적 정부운영이 가장 중요하지만 현재 정책은 미흡한 과제로 선정되었다. 

▶ 마지막으로 재난관리 분야에서는 재난재해에 관련된 통합적 대응 시스템을 구축하는 것이 2021년 가장 중요한 국가 의제로 응답하였으며 재난위기 상황에서 신뢰할 수 있는 정보를 제공하는 과제가 가장 낮은 점수를 받았다.

도출된 219개의 세부정책과제를 통합적으로 분석하기 위한 방법론으로는 7대지수를 종합 분석하는 과정에서 평가 방법으로 활용되었던 ‘혁신과 포용’ 관점의 방법론을 활용하였다. 분석 결과, 원점수를 기준으로 볼 때 혁신과 관련된 정책이 포용과 관련된 정책에 비해 전문가들의 점수 폭이 더 넓게 분포되어 있었다. 평균적으로 전문가들은 국가 의제와 관련된 정책 중에 혁신과 관련된 정책이 조금 더 잘 진행되고 있다고 판단하였으나, 지속성의 관점에서는 포용과 혁신과 관련된 정책과제 모두 중장기적으로도 유의하게 다루어져야 할 것으로 생각하고 있었다. 표준점수를 평균하여 분석한 결과에서는 현 정책에 대한 평가와 의제 지속가능성에 대한 평가에서 혁신과 관련된 정책이 포용 관련 정책에 비해 높은 평가를 받았다.

도출된 정책 의제에 대한 평가를 분야별로 살펴보면, 보건·복지 분야와 평화·안보 분야에서 포용정책과 혁신정책의 편차가 크게 나타났다. 보건·복지 분야에서는 포용과 관련된 정책이, 평화와 안보 분야에서는 혁신과 관련된 정책에 대한 평가가 훨씬 높게 나타났다. 나머지 분야에서는 혁신 관련 정책과 포용 관련 정책에 대한 평가가 비슷하게 나타났으나 일관되게 혁신에 대한 평가가 소폭 높게 나타났다. 다음으로 정책의제 중요성 관점에서 포용 정책과제와 혁신 정책과제를 비교해보면, 거시경제 및 산업, 국토와 교통, 보건·복지, 인력과 교육, 그리고 환경과 에너지 분야에서 포용 정책이 더욱 중요하다고 답하였다. 특히 거시경제 및 산업, 인력과 교육, 환경과 에너지 분야는 현재 정책에 대한 평가는 혁신이 높았었다는 점을 감안할 때, 향후에 포용 정책을 확대할 필요가 있다고 해석할 수 있다.

한편, 과학기술과 혁신, 그리고 평화·안보 분야에서는 현재 정책 평가와 중요도에서 모두 혁신 관련 정책을 높게 평가해 대조를 이루었다. 마지막으로 지속성 관점에서는 보건·복지 분야의 의제들이 가장 장기적으로도 중요할 것으로 보았고 거시경제 및 산업, 과학기술과 혁신 그리고 공공행정과 관련된 이슈는 상대적으로 지속성이 낮을 것으로 판단하였다.

표준점수를 기준으로 현 정책에 대한 평가를 살펴보면 원 점수를 기준으로 했을 때 부진하게 나타났던 공공행정과 인력 및 교육 부분은 평균 수준으로 나타난 반면, 보건·복지 분야의 혁신과 관련된 정책이 평가가 가장 낮은 것으로 나타났다. 분야별로 혁신과 포용의 격차는 원 점수로 보았을 때와 큰 차이가 없었다. 정책의제의 중요성에서는 높은 점수를 받았던 재난관리 및 평화·안보의 포용 관련 정책이 상대적으로 덜 중요하게 나타났다.

혁신과 포용으로 분류한 세부정책과제에 대한 평가 간 상호연계성도 분석에 포함했다. 원 점수를 기준으로 분석한 결과 혁신과 포용 정책 모두 의제와 관련된 현 정책에 대한 평가, 중요도, 지속가능성 측면에서 양의 관계가 뚜렷하게 나타났으며, 이런 관계는 혁신과 관련된 세부정책 과제에서 더욱 강하게 나타났다. 그러나 표준점수를 기준으로 분석할 경우에는 포용과 관련된 정책에서는 오히려 음의 관계를 나타내는 분야가 많았다. 다시 말해, 의제의 중요도가 높을수록 오히려 현재 정책에 대한 평가는 낮게 나타났다. 또한 거시경제와 산업 그리고 세계경제 및 통상 부분을 제외하고 음의 관계가 뚜렷하게 나타나지 않으나, 중요도가 높을수록 지속가능성이 낮게 평가되었다. 종합하면, 2021년에는 포용에 관한 정책을 조금 더 적극적으로 수립하고 집행할 필요가 있으며, 중장기적 이슈보다 당면한 이슈에 대해 더 집중할 필요가 있다고 해석할 수 있다.

■ 정책적 함의, 기여점, 한계점

이번 연구는 과학적 증거(scientific evidence)를 어떻게 수집·정제·분석함으로써 국가 의제를 도출하는지에 대한 일련의 과정을 보여주는 국내 증거기반 정책 수립의 초기 연구로, 도전적이지만 그 필요성과 의의가 큰 것으로 판단된다.

하지만 이 연구에서 도출된 의제는 한계를 지닌다. 10대 분야에서 7~8개의 의제를 설정하고 각 의제별로 3~4개의 세부 정책과제가 제시되다 보니 각 세부 정책과제가 완전히 배타적일 수 없었다. 또한 분야별 의제의 수준 및 계위가 일치하지 않는 문제도 일부 있었다. 국가 의제를 도출하는 과정에서 사회 기저에 흐르는 메가트렌드, 즉 디지털 전환 및 그린정책은 특정 분야에만 해당하는 이슈가 아니기 때문에 다양한 분야에 관련 정책이 제안되었고 10대 분야를 나누지 않았더라면 하나의 큰 정책과제로 제안될 수도 있었던 경우도 있었다. 

또한, 도출된 의제가 코로나 팬데믹에 지나치게 초점이 맞추어진 경향이 있다는 지적도 있을 수 있다. 한편, 10대 분야별로도 세부 정책 의제가 한쪽으로 치우친 경우도 있었다. 예를 들면, 결과적으로 평화와 안보 분야에서는 지나치게 안보 중심의 정책과제에, 보건·복지 분야에서는 지나치게 취약계층 관련 정책에 집중되어 있다고 볼 수 있다. 마지막으로 일자리, 인구감소, 주거복지, 농어촌과 관련된 이슈, 가치창출을 위한 과학기술 등 도출된 의제 못지않게 중요한 의제들도 포함되지 못했다. 

■ 정책 제안

1) 이 연구에서 제안한 10개 분야 219개 정책과제는 사회 전체를 관통하는 메가트렌드와 정책 수요의 맥락상 중복되는 부분은 다소 있지만, 코로나19와 디지털 전환이라는 급격한 패러다임 변화를 고려한 2021년 맞춤형 국가 의제로 혁신적 포용국가를 만드는 데 기여할 수 있을 것이다.

2) 도출한 219개 정책과제를 분석한 결과 대체로 중요성이 높게 평가된 정책과제는 관련된 현재 정책과 지속가능성 모두 높은 평가를 받는 경향이 있어 현 정부의 정책 입안 및 시행은 적절한 것으로 보이나, 혁신적 포용국가의 관점에서는 혁신영역 대비 포용영역에 대한 정책 추진은 다소 미흡한 것으로 나타났다. 따라서 계층 간 격차 해소, 취약계층 기회 제공 등 ‘포용’ 영역에 대한 적극적이고 지속적인 정책을 수행하는 것이 필요하다.

3) 미국과 영국 등 증거기반 정책을 선도하는 주요국의 움직임에 발맞춰 우리나라에서도 증거기반 정책 관련한 노력과 움직임을 행정안전부, 과학기술정보통신부, 통계청 등에서 찾아볼 수 있다. 그러나 개별 정부 부처가 주관하는 영역과 경계가 어느 정도 정해져 있고, 데이터 공유 및 연계 등에 대한 명확한 지침과 컨트롤 타워의 부재로 증거기반 정책 수립의 활성화를 기대하기 어려운 상황이다. 이러한 상황에서 경제인문사회연구회 소관 국책 연구기관은 기관별 도메인 지식을 최대한 활용하여 유관 정부 부처의 수요를 반영하고 연구기관 간 협력을 통해 융합형 정책 제언을 수행할 수 있다는 점에서 역할이 기대된다. 따라서 데이터 기반 정책 지원의 핵심적인 역할을 국책 연구기관에 지속적으로 수행한다면 차별화된 한국형 증거기반 정책 거버넌스를 기대할 수 있을 것으로 보인다.

4) 데이터에 기반한 미래예견적 정책 수립의 정례화를 위해서는, 이 연구를 포함해서 증거기반 정책 제언 도출을 위한 표준화된 프로세스와 지침 마련은 물론 방법론의 축적과 지속적인 히스토리 관리를 위한 플랫폼 기반의 접근이 필요한 것으로 판단된다. 

5) 이 연구는 26개 기관이 함께 참여한 종합전망대회를 통해 분야별 현황 진단을 공유하고 이를 기반으로 정책의제를 도출하고자 했다. 종합적인 분석을 시도하는 과정에서 의제 간 선후관계, 상충관계, 인과관계 등을 식별하였다는 점은 정책적으로 의미 있는 것으로 판단된다. 향후 국가 의제를 발굴하고 이를 시행하기 위한 정책의제를 수립하는 과정에서 의제간의 관계를 충분히 고려해야 정책의 효율성이 극대화될 수 있다는 점을 감안하면 정책연구기관 간의 활발한 논의와 조정과정이 필요하다.

6) 국가 의제를 도출하는 과정은 제한된 자원으로 짧은 기간에 이루어내기 매우 어려운 작업이며 더구나 의제를 도출하는 것보다 각 의제 간의 관계 속에서 실제 의제가 추구하는 가치를 달성할 수 있도록 조정하고 법규·제도와의 상충, 예산 확보 가능성 등 의제 실행을 위한 환경 분석 등의 논의가 더 중요하다 점을 본 연구를 통해 도출했다. 융합적인 국가 의제가 도출되기 위해서는 지속적인 후속 연구를 통해 단계별 한계점들을 극복하고 의제 도출 방법론을 보완할 필요가 있다. 국가 의제 도출을 위해 다양한 분야의 전문가들이 논의할 수 있는 장을 만들고 충분한 의견수렴 과정을 거칠 수 있도록 시간과 자원을 투입하는 긴 안목의 접근이 필요하다.


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