학령인구 감소로 올해 지방대 신입생 미달이 속출하면서 교육부가 지역별 대학 정원을 최대 50%까지 감축하는 정책을 내놓은 데 대해 고등교육 단체들이 반발하고 나섰다.

전국교수노동조합, 전국대학노동조합, 한국비정규교수노동조합, 민주평등사회를 위한 전국교수연구자협의회, 대학공공성 강화를 위한 공동대책위원회 등 5개 단체는 24일 정부서울청사 앞에서 기자회견을 열고 지난 20일 교육부가 발표한 ‘대학의 체계적 관리 및 혁신 지원 전략’에 대해 “의미 있는 변화들이 일부 보이지만 대학 위기 극복을 위한 방안으로 매우 불충분하다”고 밝혔다.

지역별로 ‘차등 감축’한다 해도 지역 내 하위권 대학만을 축소시키는 ‘부익부 빈익빈 정책’이라는 주장이다. 이들 단체는 이번 방안도 결국 수도권 주요 대학들은 구조조정의 ‘무풍지대’로 남기고 ‘비수도권 대학 죽이기’로만 귀결될 것이라며, 이보다 경제협력개발기구(OECD) 평균 수준의 고등교육재정을 확보, 대학에 대한 지원을 강화하라고 주문했다.

앞서 20일 교육부는 지방대·전문대 중심의 신입생 미달 사태가 계속되자 전체 대학의 입학정원 감축을 유도하거나 하위권 대학을 퇴출하는 내용의 '대학의 체계적 관리 및 혁신 지원 전략'을 발표한 바 있다.

주요 내용은 △수도권 대학도 정원 감축을 유도하고 △교육·재정 여건이 부실한 대학은 3단계 조치로 관리하며 △수도권과 지방대학, 일반대학과 전문대학 등이 동반 성장하도록 고등교육 생태계를 조성한다는 것이다. 

전국을 △수도권 △충청권 △대구·경북·강원권 △호남·제주권 △부산·울산·경남권 등 5개 권역으로 나눠 대학 미충원 하한선을 정하고, 이에 미달하는 대학은 정원을 감축하는 게 골자다. 수도권 대학에 입학생이 몰리는 원인으로 꼽힌 ‘정원 외 모집’ 규모도 점진적으로 줄이기로 했다.

교육부는 오는 10월까지 신입생·재학생 충원 비율을 토대로 정하는 기준 유지충원율을 정한다. 권역별로 기준은 달리 적용한다. 이후 내년 3월까지 각 대학의 정원 조정 계획이 포함된 자율혁신계획을 받을 방침이다.

각 대학이 제시한 유지충원율을 채우지 못하면 국고지원을 연계해 정원 감축을 차등 권고한다. 권역별로 하위 30%~50%에 해당하는 '한계대학'은 과감한 구조개혁을 세 차례 주문하고 회생 가능성이 없으면 퇴출한다.

"충원율 하위권 대학 퇴출시 빈익빈 부익부 현상 심화할 것“

현재 진행되는 학령인구 감소 속도를 감안하면 자율적 정원감축 또는 ‘부실대학’ 퇴출 방안은 한계가 있다. 실제 문재인정부가 정원 감축을 대학 자율에 맡긴 결과, 감축 정원 규모는 1만 여명(2018년 대비 2022년)에 불과했다. 2013년 대비 누적 감축 정원은 7만 명으로 교육부 당초 목표 16만 명의 절반에도 못 미친다. 올해 지방대를 중심으로 한 ‘4만여 명 미충원’은 정원 감축을 대학 자율에 맡긴 문재인정부 정책 탓이 크다.

‘부실대학’으로 거론되는 대학 상당수는 학생 수 규모가 작고, 이미 미충원이 심각해 이들 대학을 퇴출시킨다고 미충원 문제는 해소되지 않는다.

지금과 같은 기조를 유지했다간 학령인구 급감이 지속되는 2024년, 지방대학 위기는 상상을 초월할 만큼 심각해질 것이다. 전체대학 체계적 관리를 통해 학령인구 감소에 대응하겠다는 방안은 늦었지만 필요한 일이다.

하지만 대학교육연구소는 이번 정책은 의의가 큼에도 불구하고, 학령인구 급감에 대응하고 수도권과 지방대가 공존하며 동반 성장할 수 있는 고등교육 여건을 만들기에 역부족이라고 평가했다.

이날 기자회견에 참여한 5개 단체 역시 이번 대책에 대해 “많은 부분에서 현재의 대학위기 극복을 위한 방안으로서는 매우 불충분하다”고 지적했다. 미충원으로 위기에 몰린 비수도권 대학들에 대해 교육부가 폐교·청산에만 초점을 맞추고 있다는 것이다.

이들 단체는 신입생과 재학생 충원율을 모두 아우르는 유지충원율을 점검해 전국 5개 권역별로 기준에 미달하는 하위 30~50% 대학에 정원 감축을 권고하겠다는 교육부의 정책 설계 자체에 한계가 있다고 지적했다. 사실상 충원율이 100%를 넘는 수도권 대규모 주요 대학들이 등록금 수입으로 직결되는 학부 정원을 스스로 줄일 가능성이 적기 때문이다. 교육부는 유지충원율 점검 전 대학별 적정 규모화 계획을 받아 우수 대학에는 재정적 혜택을 주겠다고 밝혔지만, 정원 감축에 나서지 않는 대학이라도 일반재정지원은 그대로 받을 수 있다.

게다가 권역별로 정해진 적정 감축분에 얼마나 미달하느냐에 따라 하위 30~50% 비율이 정해지는 방안도 충원율 상위권 대학에 유리한 점이다. 이번 구조조정에서는 대학별로 적정 감축분이 정해진 게 아니어서 동일 권역 안의 대학들은 적정 규모화 계획을 만들면서 일종의 ‘눈치게임’을 할 수밖에 없다. 만약 충원율 상위권 대학의 참여가 저조하면 해당 권역의 정원 감축 권고 비율은 최대 50%까지 올라갈 수 있다. 수도권 가운데서도 서울이 아니라 경기·인천 소재 대학들이 정원 감축 권고를 받는 등 대학별 입학생 ‘빈익빈 부익부’ 현상이 심화할 것이라는 우려가 나오는 이유다.

학부 정원을 1.5명 줄이면 대학원 정원 1명을 늘릴 수 있던 것을 일대일로 완화하는 등 정원 감축 촉진을 위한 대책들도 수도권 대규모 주요 대학이나 시도할 수 있는 대책이라는 지적도 나온다. 임은희 대학교육연구소 연구원은 “비수도권 대학은 학부 충원도 어렵지만 대학원 충원도 어렵다. 학부 정원을 대학원으로 돌릴 수 있는 여력 자체가 없는 것”이라고 말했다.

이들 단체는 "서울·수도권과 달리 지방대, 전문대의 경우 이미 매년 학생 감소가 급격히 진행되는 상황"이라며 "유지 충원율 하위 대학들에 대한 교육부의 추가적인 입학 정원 감축은 가뜩이나 어려움에 부닥친 대학들의 부담을 가중해 상당수 대학을 폐교로 몰고 갈 것"이라고 주장했다.

그러면서 지방·전문대학 폐교 쏠림을 막기 위해서는 교육부의 대책에서 수도권 정원 감축 대상의 범위와 정원 감축율 설정을 명확히 해야 한다고 지적했다. 이들은 교육부를 향해서 "수도권 대학의 실효성 있는 정원 감축과 함께 1만~1만5000 명 이상 과밀화 된 전국 (대형)대학에 대한 규모 축소를 제대로 이뤄내야 한다"고 덧붙였다.

한계 대학을 대상으로 3단계 시정 조처를 추진하고, 이를 이행하지 않을 경우 폐교 명령을 하기로 한 교육부의 조처에 대해서도 "폐교 위기로 내몰릴 것으로 예상되는 대학은 주로 지방대"라며 "이러한 대학 구조조정은 지역에 미치는 부작용이 매우 클 수밖에 없다"고 꼬집었다.

재정 위기에 놓인 대학에게 국고 사업비를 지원해주겠다는 명분으로 평가를 진행하는 정부의 정책 기조를 바꿔야 한다는 목소리도 재차 나왔다. 내국세의 일정분을 지원하는 고등교육재정교부금법 제정 등 대학이 운영비를 정부로부터 안정적으로 받을 수 있게 해야 한다고 주문했다.

이들 단체는 "평가 결과에 따라 각 대학에 사업비를 지원하는 방식의 대학평가는 현재와 같은 획일화를 만든 주범"이라며 "현행 평가제를 전면 제고하고 학교 운영비에 대한 정부의 직접 지원이 필요하다"고 강조했다.

"평가 후 사업비 지원 말고 운영비 직접 지원을“

박정원 전국교수노동조합 위원장은 “현재 비수도권과 전문대의 위기는 수도권 일부 대학에만 지원을 집중하는 교육부의 불공정한 정책에서 비롯된 면도 크다”고 지적했다. 교육부의 주요재정지원사업 가운데 가장 많은 비중을 차지하는 BK21플러스 사업의 경우 연세대, 고려대 등 서울 9개 사립대가 2013~2017년 5년 동안 4천억 원을 지원받은 반면 경북대, 충북대 등 9개 지역 거점국립대는 2900억 원을 지원받았다.

또한 계열별 충원율을 보면 비수도권 일반대 공학 계열의 충원율이 90%에 불과해 선호도가 가장 낮은데, 이는 과거 정부 주도로 2014년부터 ‘프라임 사업(PRIME‧산업연계교육활성화 선도대학 사업)을 진행하면서 공학계열 입학 정원을 대폭 확대한 데서 비롯된, 정부 정책 실패의 결과라는 주장이다.

박정원 위원장은 “지금 발표된 대책은 현상을 제대로 진단하지도 않고 과거를 반성하지도 않았다”고 질타했다. 이번 정부 대책의 권역별 구조조정 역시 지역 내 하위권 대학만 치명타를 입힐 부익부 빈익빈 정책이란 점에서 “이명박·박근혜 정부 구조조정과 다름이 없다”(백선기 전국대학노조 위원장)는 지적도 이어졌다.

배태섭 한국비정규교수노동조합 대외협력국장도 “교육·문화·일자리가 다 수도권으로 집중되는 가운데 비수도권 대학에 진학하는 것은 합리적인 선택이 아니다. 이 때문에 비수도권 정원이 줄고 정원이 줄었다는 이유로 재정지원도 못 받는 악순환이 반복되면서 부실 대학 낙인이 찍히게 된다”고 주장했다. 2000~2019년까지 비수도권 대학은 입학정원의 30.2%를 감축했는데 이는 수도권 대학의 2배, 서울 소재 대학의 3배에 이른다.

배 국장은 “노무현 정부 때부터 해온 대학 구조조정 정책 결과, 수도권 집중화 현상만 강화된 결과를 낳았다”면서 “발상을 바꿔서 지방대에 과감한 투자, 지원을 하고 구성원들이 민주적으로 운영을 한다면 지방 사립대 살릴 수 있는 방법 차고 넘친다”고 말했다.

근본적으로는 수험생들이 수도권 대학이 아닌 비수도권 대학을 선택할만한 유인책이 나와야 하지만, 지금까지는 뾰족한 수가 나온 바 없다. 지난 3월 교육부는 ‘제2차 지방대학 및 지역균형인재 육성지원 기본계획(2021~2025)’을 발표했는데 대학교육연구소는 당시 논평에서 “정책의 상당 부분이 이미 추진해 온 정책을 되풀이하는 수준”이라며 “산학협력 강화 등의 정책은 당장 문 닫을 상황이라고 아우성치는 비수도권 대학의 호소에 비춰보면 현실과 괴리감이 느껴진다”고 비판한 바 있다. 

이에 5개 고등교육단체는 “대학의 공공성을 강화하고 모든 대학이, 모든 지역이 골고루 발전할 수 있는 토대를 마련해야 한다”(박정원 위원장)고 요구했다. OECD 회원국 평균의 60% 수준인 고등교육재정을 OECD 수준으로 끌어올리고, 초중고와 마찬가지로 대학 운영비를 정부가 직접 지원하라는 요구다. 구체적으로 △지역 국립대 간 통합과 마찬가지로 폐교 전 사립대에 정부 재정지원 △사립대 운영비 정부 직접적 지원 등을 촉구했다.

---------------------------------

<기자회견문>

대학 위기에 대응하는 제대로 된 실질대책 마련을 촉구한다!

교육부가 지난 20일 ‘대학의 체계적 관리 및 혁신 지원 전략’ 을 발표했다. 주된 내용은 △대학이 자율혁신에 기반한 적정 규모화를 추진할 수 있도록 적극적으로 지원, △교육‧재정여건 부실 대학은 과감한 구조개혁을 추진하도록 유도하고, 회생이 어려운 경우 퇴출을 추진, △ 수도권-비수도권 대학, 지역 내 대학, 일반대학-전문대학 등이 개방‧공유‧협력을 통해 동반 성장하는 고등교육 생태계를 조성 한다는 것이다. 의미 있는 변화들이 일부 보이지만 많은 부분에서 현재의 대학위기 극복을 위한 방안으로서는 매우 불충분하다.

정부 발표 내용에서 가장 눈에 띄는 부분은 올 한 해 학생 미충원 인원이 4만 명, 약 8.5%에 달하고 이 중 전문대가 2만5천 명, 수도권도 1만 명이나 된다는 것이다. 입학생 감소가 가속화하고 있지만 정부 대책이 학생 수 감소의 속도를 따라가고 있지 못하고 있는 현실을 여실히 보여주는 것이라 하겠다. 계열별 충원율을 들여다보면 비수도권에서의 일반대 공학 계열의 충원율이 90%에 불과해 선호도가 가장 낮은 것으로 나타나고 있다. 이는 과거 정부 주도로 2014년부터 PRIME 사업(산업연계 교육활성화 선도대학 사업)을 진행하면서 공학계열 입학 정원을 대폭 확대했던 데서 비롯된 것으로, 정부의 잘못된 예측과 정책 실패를 여실히 드러낸 것이다.

교육부는 미충원이 지방대학에서 크게 발생하면서 지방대학 위기가 지역 경제 위축과 일자리 감소로 이어져 지역 위기를 심화시키고 다시 지방대학 위기로 연결되는 악순환에 대한 우려가 큰 상황이라고 하면서도 정작 학생 수 감소에 따라 위기에 처하는 대학들에 대해서는 폐교, 청산하는 쪽으로만 초점을 맞추고 있다. 폐교 위기로 내몰릴 것으로 예상되는 대학들이 주로 지방대학들일 수밖에 없는 상황에서 정부의 정책방향과도 배치되는 것이다. 향후 20~30년 이상 인구감소에 따른 대학의 구조조정이 지속될 수밖에 없는 상황에서 폐교로만 내모는 대학 구조조정은 지역에 미치는 부작용이 매우 클 수밖에 없다. 대학폐교가 지방대학에 집중될 수밖에 없는 현실에서 대학 폐교정책은 지역균형발전의 틀을 허물고 지역의 공동화 등 여러 부작용을 초래할 수 있다. 

지역 국립대 간 통합사례처럼 폐교 전 단계에서 사립대학들에 대해서도 대학 간 통합이 이루어질 수 있도록 정부의 재정지원 등 통합을 유인하는 적극적인 정책 시행을 통해 대학과 지역, 교육을 살리는 정책방향으로 전환해야 한다. 이 경우, 폐교로 해고되는 교직원의 피해를 최소화할 수 있고, 유휴 교육시설을 활용함으로써 교육여건도 향상시킬 수 있으며 정부도 폐교에 따른 부담을 덜 수 있기 때문이다. 

정원감축과 관련, 교육부는 수도권까지 포함해 유지충원율을 평가하되 권역별로 하위 30~50% 대학들에 대해서만 정원감축을 하겠다고 한다. 일률 감축보다는 하위 50%이하 대학들에 대해서만 집중적으로 정원 감축을 추진하겠다는 것이다. 하지만 서울/수도권과는 달리 지방대학, 전문대학의 경우 이미 매년 학생 감소가 급격히 진행되고 있는 상황이기 때문에 유지충원율 하위 대학들에 대한 교육부의 추가적인 입학정원 감축 조치는 가뜩이나 어려움에 처한 대학들에 대한 부담을 이중으로 가중시켜 결국 이 중 상당수 대학들을 폐교로 몰고 갈 수밖에 없다. 대학별 입학생의 ‘빈익빈 부익부 현상’이 더욱 심화될 것이라는 것이다. 

또한, 수도권 대학들에 대한 정원 감축 대상의 범위나 감축율 설정이 유의미하게 되지 않을 경우 결국 학생 수 감소의 부담은 여전히 지방대학과 전문대학에 돌아갈 수밖에 없다. 여기에 더해 정원조정을 유연하게 하기 위한 학부-대학원 간 정원 조정비율 개선과 모집 유보 정원제의 도입 역시 여력이 있는 수도권 중심의 대규모 주요 대학들에 유리하게만 적용될 수 있는 부분이다. 수도권 대학의 실효성 있는 정원 감축과 함께 1만 내지 1만 5천 이상 과밀화되어 있는 전국 대학들에 대한 규모 축소를 제대로 이루어내도록 해야 한다.

금번 발표에는 3주기 대학기본역량진단을 앞두고 재정지원 가능대학과 학자금 대출 제한 대학 명단 발표가 함께 포함되어 있다. 평가결과에 따라 각 대학에 사업비를 지원하는 방식의 대학평가는 현재와 같은 대학 획일화를 만든 주범으로 지목되어 왔고 사업비 지원 방식으로는 당면한 대학위기에 제대로 대응하기도 어렵기에 그 수명을 다했다고 할 수 있다. 현행의 대학평가제는 전면 재고되어야 한다. 대학위기에 대응하기 위해서는 학교운영비에 대한 정부의 직접적 지원이 필요하다. 하지만 현재의 정부 재정지원은 총 금액이 대학의 위기 상황에 대처하기에 매우 미흡하기도 하지만 대학운영비가 아닌 사업비로의 우회적 지원이기에 대학운영 위기에 더욱 대응하기 어렵다. 

열악한 고등교육재정과 대학평가를 통한 사업비 지원 방식을 통해 대학교육을 망치고 있는 데는 기획재정부의 고집이 한 몫을 하고 있다. OECD 회원국 평균의 60% 수준에 불과한 고등교육재정을 OECD 수준으로 끌어올리고 이를 바탕으로 초중고와 마찬가지로 대학 운영비를 정부가 직접 지원할 수 있도록 재정 당국의 입장 변화가 필요하다. 교육운영비를 지원하는 사립대학들에 대한 회계 투명성과 학교 운영의 민주성 확보와 함께 공적 통제에 따라 운영될 수 있는 제도적 방안 역시 강구해야 한다. 이를 위한 고등교육재정교부금법의 제정과 같은 국회차원의 입법적 뒷받침도 필요하다. 

다소 늦었지만 대학위기가 오래된 우리나라 고등교육의 고질적 문제들을 해소하고 교육체제를 바꾸는 기회일 수 있다. 단순히 대학위기 대책을 넘어 고등교육의 중장기 실질 대책 마련을 촉구한다!

2021년 5월 24일

전국교수노동조합/전국대학노동조합/한국비정규교수노동조합/
민주평등사회를 위한 전국교수연구자협의회/ 대학공공성 강화를 위한 공동대책위원회