지방대학 위기 타개를 위해서는 고등교육 지원을 대폭 늘려야 한다는 주장이 잇따르는 가운데 획일적인 정부 대학평가 방식을 연구중심과 실업교육 중심으로 바꾸고, 그에 따른 재정지원 방안을 모색해야 한다는 제안이 나왔다. 또한 구조조정이 획일적인 정원 감축 유도보다는 필요할 때 다시 정원을 늘릴 수 있는 ‘모집유보정원제’를 검토해야 한다는 주장도 나왔다.

국회 교육위원회는 6일 학령인구의 급격한 감소에 따른 정원미달 사태와 등록금 동결 및 코로나19 등으로 재정 위기에 처해 있는 대학의 위기 극복 방안 모색을 위한 '고등교육 위기 극복과 재정확충 방안 마련' 공청회를 개최했다.

지방대 위기가 커지고 있는 가운데 대학의 사회적 역할에 대해 진지한 고민과 함께 고등교육 내실화 방안 모색을 위해 열린 이번 공청회에서는 지방대 위기 극복과 고등교육 재정확충 방안으로 △지방 중소대학 육성 및 신입생 미달사태에 대한 대책 △고등교육 재정지원 확대 방안 △대학 기본 역량 진단평가 등 규제 개선 △대학혁신지원사업 등 예산 집행의 자율성 제고 방안 등 대학위기에 대한 근본적인 성찰부터 해결 방안까지 다양하고 심도 있는 논의가 이뤄졌다.

이날 공청회에는 유기홍 교육위원장을 비롯해 교육위 위원들과 교육부 장·차관, 대학 총장과 협의회 관계자들이 총출동했다. 참석자들은 고등교육의 위기라는 인식에 모두 공감하면서도 해법과 방안에 있어서는 조금씩 차이를 보였다. 한편, 공청회는 ‘고등교육 위기극복과 재정확충 방안’과 ‘지방대 살리기/고등교육 재정확충 방안’을 주제로 오전과 오후로 나눠 진행됐다.

오전에 열린 공청회는 고등교육 위기극복과 재정확충 방안에 대한 진술인 의견 청취 방식으로 이뤄졌다. 황홍규 대교협 사무총장, 윤여송 인덕대 총장, 최일 동신대 총장, 이정미 충북대 교수가 배석해 각각의 대학이 처한 어려움을 분석하고 대안을 논의했다.

■ 고등교육 위기극복과 재정확충 방안

오전 공청회에서는 고등교육 위기 극복과 재정확충 방안에 집중됐다. 교육 여건 및 재정지원의 열악한 문제를 지적하고, 제도 마련과 대학 운영에 부담을 주는 규제 개선 등에 힘써야 한다고 목소리를 높였다. 대학혁신지원사업비를 대폭 늘리는 방안도 요구 대상에 올랐다.

현재 고등교육 위기 상황에 대해 공감한 참석자들의 분석은 대체로 공통적이었다. △학령인구 급감으로 인한 대학 정원 미충족 사태 △지방대·전문대의 열악한 상황 △수도권-지방의 교육 여건 불균형 △고등교육에 대한 국가의 낮은 공고육 투입비 △각종 규제 △획일적인 대학 평가 방식 등으로 대학의 어려움을 바라보는 시각은 비슷했다.

황홍규 대교협 사무총장은 이에 따른 대안으로 △모집유보정원제 △도심지 빌딩형 캠퍼스 설치 허용 △대학 자원 활용의 다양화 △대학 규제 개선 △대학의 자체적 재정 확충 역량 제고 등을 꼽았다. 대학의 규제를 풀고 정원 운영, 대학의 수익 사업 등을 대학의 자율에 맡기자는 취지다.

황 사무총장은 장기간 등록금 동결·입학금 폐지로 인한 재정·교육여건 악화와 학부 신입생 충원율 위주의 정책 등이 대학을 더욱 어렵게 만들고 있다고 지적했다. 신입생 충원율이 낮으면 대학평가에서 낮은 점수를 받게 되고, 낮은 점수를 받으면 대학혁신지원 사업비 수혜에서 배제돼 교육 여건이 어려워져 학생 충원에 문제가 생기는 악순환이 반복된다는 것이다.

황 사무총장은 이에  "OECD 수준으로 국가가 고등교육 재정투자를 할 필요가 있다"며 “올해 6951억 원인 대학혁신지원사업비를 내년 2조 원으로 대폭 늘려야 하며, 특히 지방대학의 경우 가중 지원이 필요하다”고 주장했다. 

황 사무총장은 또한 “새로운 학과를 만들거나 학부 정원을 대학원으로 돌릴 때 준비기간이 필요한데, 모집유보정원제가 탄력적 정원 운영을 가능하게 할 것”이라며 모집유보정원제 도입을 제안했다. 모집유보정원제는 대학마다 정해져 있는 현행 정원제에서 대학이 스스로 탄력있게 정원을 조정할 수 있는 제도다.

최일 동신대 총장은 일관성 있는 고등교육 정책을 강조했다. 5년마다 새로운 정부가 들어오면서 정책도 그에 따라 좌지우지 됐다는 것이 최 총장의 평가다. 최 총장은 "고등교육 재정 지원은 정작 대학이 필요한 곳에 지원되지 않는다"면서 "지방대는 사업비로 지원돼 효율적으로 사용되지 못하고 있어 경상비로 지원될 필요가 있다"고 밝혔다. 이외에도 최 총장은 수도권-비수도권 대학의 일정한 정원 감축, 특성화 중심 지방대학 재편, 획일적 평가 지양, 차고가 구조조정 전면 시행, 사립대학특별법·고등교육재정교부금법 제정 등 법적·행정적 지원책 마련이 필요하다고 제시했다.

일률적 대학평가를 개선해야 한다고 지적한 최 총장은 “획일적 방식에서 대학 자체 구조조정 계획을 평가하는 방식으로 바뀌어야 한다”며 “거기에 따른 재정지원이 이뤄져야 할 것”이라고 말했다. 과도한 규제와 감시로 대학 자율성과 건전한 성장을 저해하고 있다는 것이다. 최 총장은 대학의 획일적 평가가 대학 특성화를 막고 있으며, 수도권-비수도권 정원 감축에 차이가 심해 지방대학의 어려움이 가중되고 있다고 전했다. 또한 지방대학 지원은 국립대학에 집중돼 있어 지방 사립대학은 더욱 어려운 상황이라고 강조했다.

최 총장이 강조하는 것은 수도권-지방대학의 동시 정원 축소다. 정원 감축이 절실한 시점에서 지방만 감축하면 결국은 대학 뿐 아니라 지역까지 고사하게 된다는 것이다. 자율적인 정원 감축은 불가하므로 국가의 장기적인 지원을 통해 지방대를 작지만 강한 대학으로 탈바꿈 시켜야 한다고도 했다. 최 총장은 “지금이야 말로 고등교육 정책이 바뀌지 않으면 지방대는 소멸하고 위기를 맞게 된다”며 “고등교육의 방향이 바뀌길 학수고대한다”고 호소했다.

이정미 충북대 교수는 “지방자치단체의 재정지원은 연간 약 4.4천억 원으로 중앙부처 대비 4%에 불과하여 OECD 평균(중앙 87%, 지방 12%, 기초 1%)에 매우 뒤떨어지는 상황으로 국립대학의 공공성과 사회적 책무성 강화를 위해 국립대학 재정의 공적 부담을 규정해 안정적으로 재정을 확보해야 한다”며 “국립대학 법을 제정하여 내국세의 일정 비율 이상을 안정적으로 확보해야 한다”고 진술했다.

국립대학법은 정부가 인건비, 경상적 경비, 시설확충비 등 국립대학 운영에 필요한 경비를 총액 지원하고, 지방자치단체가 추진하는 사업과 관련해 필요한 경우 국립대학에 재정지원을 해야 한다는 재정지원 의무화가 핵심이다.

또한 이 교수는 “학령인구 감소에 대비한 위기극복 방안으로 지역인재육성 플랫폼 구축을 통한 지역 상생적 생태계 구축의 선도적 역할을 해야 한다”고 강조했다.

전문대 상황을 설명하기 위해 나온 윤여송 인덕대 총장은 상대적으로 일반대에 비해 어려운 전문대의 현실을 강조하면서 고등교육체제 재구조화를 주장했다. 윤 총장은 “학령인구 감소에 따른 대학의 학생 미충원 증가, 대학 간 충원 경쟁 등에 따른 등록율 하락으로 전문대학의 학생모집 위기 심화되고 있다”고 밝혔다. 그는 일반대에 비해 가뜩이나 재정이 열악한 가운데 일반대와의 일부 취업 관련 학과 중복, 전문대만의 특성화 미흡, 지역사회와의 연계협력 미흡 등을 문제로 지적했다. 또한 학령인구 감소로 인한 재정여건 악화가 교육여건 악화로 이어져 낮은 교원 확보율, 성인친화적 교육환경 미흡, 지역사회 연계협력 미흡 등으로 연계되고 있다고 지적했다.

이에 윤 총장은 (가칭)‘직업교육기본법’을 제정해 학문연구중심대학과 직업교육중심대학으로 고등교육체제를 재구조화할 것을 제안했다. 윤 총장은 “직업교육기본법을 통해 고등교육체제 재구조화하고, 이후 고등직업교육의 목적에 맞게 교육목표 수립 및 교육과정을 개발해야 한다”며 “직업교육에 대한 정부지원도 강화해 안정적인 직업교육 기반을 마련하고, 고등직업교육의 질을 제고해 양질의 인력을 공급해야 한다”고 말했다.

또한 윤 총장은 직업구조의 변화, 성인학습자 증가 등 경제·사회적 변화에 탄력적으로 대응할 수 있도록 고등직업교육 지원을 강화하는 ‘고등(직업)교육교부금제도’ 도입도 제안하면서, “정부 주도의 5년 주기 직업교육발전계획과 연동한 재정투자계획 수립·시행을 통해 중장기적으로 안정적이고 체계적인 직업교육 실천기반을 마련해야 한다”며 “고등(직업)교육교부금제도 도입이 당장 어렵다면 중간단계로 한시적 특별회계 도입방안과 병행 검토할 필요가 있다”고 강조했다.

■ 지방대 살리기/고등교육 재정확충 방안

오전에 이어서 열린 오후 공청회에서는 지방대학 생존 전략에 대한 논의가 이어졌다. 단계적 대학 무상교육 추진, 공영대학 확대, 정원 외 입학 폐지, 대학의 자구노력 최대화 등의 다양한 대책과 방안들이 나왔다. 특히, 고등교육 특별법 제정의 필요성에 대해서는 참석자 모두가 이견이 없었다.

정대화 상지대 총장은 “학령인구 감소와 입시 미충원, 등록금 동결과 재정 위기, 대학의 양극화, 대학체제의 취약성 총 네 가지의 본질이 지금의 대학 위기를 만들었다”며 “고등교육의 위기가 현실화된 현 시점에서는 즉시 실천 가능한 현실적 방안을 마련해 위기에 대응하고, 동시에 중장기적인 대안을 준비하는 고도의 전략적 접근이 필요하다”고 강조했다.

이에 정 총장은 대학을 공영대학으로 다원화해 육성할 것을 제안했다. 정 총장은 “공영대학을 확대하면 사립대학체제의 취약성을 보완해 공공성을 높이면서 적은 비용으로 국공립대학을 설립하는 효과를 기대할 수 있다”며 “미국이나 일본의 사례처럼 일부 사립대학을 국공립대학으로 전환하는 방안도 검토할 수 있다”고 말했다.

또한 정 총장은 대학 무상교육도 제시했다. 고등교육 재원을 확충하고 각종 지원금과 국가장학금, 특수목적사업비 등을 통합 지원하면 등록금을 낮추는 것이 가능하고, 중장기적으로는 대학 무상교육이 가능하다는 것이다.

정 총장은 “우리나라 고등교육 발전 방향을 현행 사립대학 중심 체제에서 공영대학을 확대하고 단계적 대학 무상교육으로 나가는 쪽으로 설정할 수 있을 것”이라며 “이 과정에서 지방 사립대학 활성화를 지원하고, 전문대학 특성화를 촉진하는 것이 중요하다”고 강조했다.

우동기 대구가톨릭대 총장은 “학령인구 감소 등으로 학생 미충원이 대학만의 책임이 아님에도 대학의 잘못으로 몰아가고 있다”며 “이에 대한 정부와 국민의 인식전환이 필요하다”고 말했다. 또한 우 총장은 "수도권 정원 외 모집만 중단해도 지방대 문제는 몇 년 더 늦춰질 수 있다"며 "지방대가 학령인구 감소에 장기적으로 대응할 여유를 가질 수 있다"고 밝혔다.

이어 우 총장은 대학기본역량진단에 대한 재검토에 대해서도 언급했다. 3주기 대학기본역량진단에서 재정지원대학을 최대한 확대하고, 미선정 대학 탈락 비율을 10% 미만으로 최소화 하자는 것이며 지표에 대한 재검토도 요청했다. 진단구조가 지방소재 대학, 소규모 대학에 불리한 구조로 돼 있어 지역균형 발전 취지에 부합하지 않다는 이유다.

대학들은 학령인구 감소로 현재 당면한 대학 위기를 극복하기 위해서는 고등교육 재정 확충이 필요하다고 연신 강조했다. 고등교육재정교부금 신설이나 고등교육특별회계 도입이 뒷받침돼야 한다는 주장이다.

반상진 전북대 교수(前 KEDI 원장)는 “인구구조의 변화에 대응하여 고등교육재정 투자를 통해 노동생산성을 향상해야 하는 상황으로 단기적으로 코로나 대비 교육긴급구호자금(등록금 반환에 따른 재정 결손, 방역 및 원격수업 지원)과 양극화에 대비하여 국가장학금 확대 등 조치가 필요하고, 장기적으로는 대학 균형 발전을 위한 특별법이나 대학재정 지원에 대한 국가책임제를 실현하기 위한 고등교육 재정 교부금법 제정, 고등교육세 신설, 사립학교발전기금 조성할 것”을 강조했다. 국공립대학과 사립대학이 상생하며 대학경쟁력을 강화시킨다는 관점에서 고등교육 제정의 안정적 확보 관련 법안 제정이 필요하다는 것이다. 

김경회 명지대 석좌교수는 “지방교육재정교부금과 고등교육 관련 예산을 합산해 교육재정교부금으로 일원화함으로써 지방교육 재원과 고등교육 재원을 상호 융통하는 방안이 효율적”이라며 사립대학 경상비를 지원할 수 있는 법률인 ‘교육재정교부금법’(가칭) 제정을 제시했다.

또한 학교법인의 기본재산 처분 재량을 확대해 기준을 초과하는 교육용 재산을 수익용으로 용도 변경해 처분하고, 이를 수익사업에 활용할 수 있도록 허용하자고 제안했다.

■ 토론 및 답변

참석자들의 분석과 대안 발표 이후 교육위 위원들의 질의가 이어졌다. 참석 위원들은 대체로 고등교육의 열악한 현실에 대해서는 모두 공감했다. 이탄희 더불어민주당 의원은 “앞선 내용에는 공감하지만 국민이 관심 있는 교육 개혁의 관점에서 지원이 이뤄질 경우 어떤 긍정적 효과가 있을지 궁금하다”면서 “또한 안정적으로 지원하는데 있어 특별회계나 교부금 등 어떤 방법인 가장 합리적인가”라고 질의했다.

황 사무총장은 “교육의 질은 교원의 질을 넘지 못한다. 교육의 질을 높이기 위해서는 교원 수 확보가 필수”라고 설명했다. 이어 “재정확보 방안에서는 교부금법이 가장 적절하다”면서도 “한시적으로 특별회계법을 적용해 시범 적용해보고 문제를 개선해 장기적으로는 교부금법으로 나가는 것이 좋다”고 답변했다.

이정미 교수는 교육 개혁의 측면에서는 “전임교원에 대한 추가 교원 확충을 통해 고등교육의 질을 담보 할 수 있다”고 응답했고 “특별회계는 사실상 사업비 형태 지원이기 때문에 교부금을 통해 안정적 재원 마련이 필요하다”고 말했다.

김병욱 의원은 “(앞서 나온 말들에) 전적으로 공감한다”며 “변화하는 상황에 맞춰 능동적으로 인재를 키워야 하는데 정부는 어떤 준비를 하고 있느냐”고 질문했다.

이에 정종철 교육부 차관은 “본격적으로 데드크로스 2년차를 맞이하는 시기에 학령인구 감소에 따른 대학의 축소나 감축 지향적 방향을 고수할 것인지 고민하고 있다”며 “고등교육은 기관이 아닌 제도로서 전체 생태계 관점에서 바라봐야 한다는 지적에 공감한다”고 말했다. 이어 “그게 필요한 기능적 접근, 지역과 결합한 혁신생태계 측면에서 획기적인 재정지원이 이뤄져야 하는데 내부적으로 검토 중에 있다”고 밝혔다.

김철민 더불어민주당 의원은 대학에 대한 정부의 획일적인 대학평가 방식을 ‘기울어진 운동장’이라고 혹평하면서 평가 방식의 개선 방향에 대해 질의했다.

최일 총장은 “평가 방식 이전에 지방대는 정원을 줄일 수밖에 없는 상황이기 때문에 대학의 자발적인 구조조정 계획을 평가해 달라고 요구하고 있다”며 “대학의 합리적인 구조조정 계획을 교육부가 관리감독하면 된다”고 설명했다.

곽상도 국민의힘 의원은 “유은혜 부총리가 최장수 교육부 장관임에도 하는 일이 없어 손놓고 있다”고 지적하면서 “대학의 자체 보유재산을 활용하는 길을 열어주고 자발적인 퇴출을 유도하면 되지 않느냐”고 반문했다.

정 차관은 “(교육부에서는) 대학 위기에 대한 방안들을 내부 검토중에 있고 입법 사항은 국회와 충실히 협의하겠다”면서 “자발적 퇴로를 마련하는 방안에 대해서는 사회적인 공감대도 필요하고 여러 입법 과제가 필요해 앞으로 논의가 이뤄질 것으로 기대한다”고 밝혔다.

■ 사학 혁신 선행돼야…대학의 자구 노력 우선 필요

일부 여당 의원들은 국가적 지원에 앞서 ‘사학혁신’이 선행돼야 함을 강조했다. 동시에 대학의 자구책 마련을 주문했다. 국민 공감대가 있어야 세금 투입이 가능한데, 재정지원 확대 반대가 찬성보다 2배 이상 높기 때문이다.

강민정 열린민주당 의원은 “모든 대학이 종합대학 체제로 20년 넘게 운영해 온 것은 타당한가. 우리나라 84% 가까이 되는 고등교육 주체가 사립대학인데, 사립대학이 국민에게 공공성에 대한 신뢰를 주지 못했다고 생각한다. 자기 평가와 성찰이 있고 나서 대책 요구가 필요하다”며 “사립대의 공공성에 대한 신뢰를 국민에게 주지 못한 상황에서 공공성을 어떻게 높일 것인지, 대학의 혁신 방향을 말해달라”고 요구했다.

참석자들은 항변에 나섰다. 황 사무총장은 “획일적 진단으로 대학의 특성화가 묻혀있다. 하나의 획일적인 잣대로 대학을 평가하면서 대학을 어렵게 만들었다”고 했고, 최 총장은 “대학은 혁신 노력을 해보려 해도 ‘기승전입시’로 재정자립이 없어 대학의 구조조정이 근본적으로 불가능하다”고 답변했다.

일부 자성적인 반응도 있었다. 이정미 교수는 “대학교육의 혁신은 교수의 혁신이고 교수의 혁신은 수업의 혁신으로 미시적으론 강의계획서의 혁신”이라며 “미국 대학의 강의계획서는 10페이지가 넘지만 한국 대학 교수의 강의계획서는 1페이지에 불과하다. 미래 역량을 말하면서 교수들이 머리 싸매고 고민했느냐는 자성해야 한다”고 말했다.

서동용 더불어민주당 의원 역시 사학의 건전성과 투명성을 강조했다. 서 의원은 “정당한 평가없이 사학 비리만 부각했다고 하는데 동의할 수 없다”며 “대학이 자정하지 못해 법과 제도로 칼을 빼든 것”이라고 주장했다. “사립대학은 일부 사립대학의 비리·부정, 불투명성 등으로 학생·학부모 신뢰를 잃은 상황”이라며 “적립금 비판에는 별다른 반응이 없던 대학이 등록금 동결로 재정에 어려움이 있다고 하면 국민들이 납득을 할지 의문”이라고 비판했다. 국민적 신뢰를 쌓기 위해 대학의 변화와 혁신이 필요하다는 주장이다.

정청래 더불어민주당 의원도 “대학에 대한 국민인식이 좋지 않은 것은 사학비리” 때문이라며 “대학의 자구노력이 필요한데 무엇을 잘못했고 무엇을 개선할지를 내놓아야 된다”고 말했으며, 윤영덕 더불어민주당 의원도 “대학 운영을 투명하게 하면서 지원을 늘려달라고 해야 한다”며 다른 의원들과 뜻을 같이했다.

황 사무총장은 “본질적 사학비리는 몇몇 대학에 불과하고 정부가 지도·감독권을 강화하면 막을 수 있다”며 “지적한 부분이 일부 맞지만 역시 일부 대학의 문제로 많이 정리 됐다. 다만 교육부가 지도·감독하는 과정에서 사학관계자를 편하게 볼 수 있는 문화가 조성돼야 한다”고 해명했다.

유은혜 부총리 겸 교육부 장관은 6일 "수도권 전체 정원 감축과 관련해 지방대 위기 문제가 제기되고 있기 때문에 균형 있게 적정규모 인원 감축은 필요하다는 방향 하에 (정책) 방안을 구상하고 있다"고 밝혔다.

이날 공청회에는 교육위원회 여·야 위원과 교육부, 한국대학교육협의회, 한국전문대학교육협의회, 한국사립대총장협의회, 전국국공립대총장협의회, 국가중심국공립대총장협의회, 전국국공립대교수협의회, 한국사립대학교수회연합회 등이 참석했다.