만 18세 학령인구가 줄어드는 가운데 대학 신입생 미충원 현상이 가속할 것이라는 전망이 나오고 있다. 특히 학교 재정의 대부분을 등록금에 의존하는 지방 소규모 사립대는 존립을 더욱 걱정해야 할 처지다.

한국대학교육협의회(대교협)는 지난 1월 말 [대교협 고등교육 이슈] 2021년 제4호 <일본 소규모대학 현황과 지원정책> 보고서(작성자: 정원창 선임연구원)를 통해 우리나라와 유사한 학령인구 감소와 고등교육에서의 사립대학 의존도가 높은 일본의 소규모 대학 현황과 지원정책을 검토하여 소규모 대학 지원을 위한 정책 제언을 내놓았다.

4차 산업혁명과 학령인구 감소라는 사회적 변화 속에 대두되게 된 대학의 입학자원 감소는 대학의 변화를 유도하는 계기가 되고 있다. 한국과 일본은 학령인구 감소와 고등교육에 대한 높은 사립대학 의존도라는 공통점은 있지만, 사립대학의 규모적 측면에서 차이를 보이고 있다.

한 해 약 100만 명의 고교 졸업생을 배출하는 일본의 경우 매년 대학에 진학하는 숫자는 한국보다 약간 많은 약 60만 명이나 일본은 한국보다 대학 숫자가 두 배에 달할 정도로 수많은 소규모 대학들이 존재하고 있다. 

이러한 일본의 소규모 대학에 대한 일본 정부의 정책적 지원, 대학별 운영사례 조사는 한국의 소규모 대학에 대한 정책적 시사점 및 방향을 제시해 주고 있다. 대교협은 이번 보고서를 통해 소규모 대학 지원을 위한 정책적 제언으로 ▲소규모대학에 대한 경상비 지원 ▲등록금 규제 철폐 ▲대학의 건학이념에 맞는 경영전략 수립 ▲지자체, 지역기업 등과의 연계·협력 ▲소규모 대학 간 연계·협업을 제시했다.

■ 한국과 일본의 소규모 대학

우리나라의 모집규모 500명 이하인 일반 4년제 소규모 대학은 총 44개교로 전체 대학(200개교)의 22.0%를 차지하고 있으며, 전체 모집인원의 2.8%인 9,967명을 선발하고 있다. 44개교에는 교육대학교 9개교와 사립대학 35개교가 있다. 사립대학 35개교는 대부분 종교계 대학, 소규모 특성화 대학들이다.

일본의 경우 입학정원 500명 이하인 일반 4년제 소규모 대학은 총 425개교로 전체 대학(767개교)의 55.4%를 차지하고 있으며, 대부분 의료, 보건, 복지, 종교, 교양 등 소규모 특성화대학들이다(2019년 기준).

2000년 이후 학령인구 감소로 인한 대학의 위기는 한국과 일본 모두에게 공통적으로 나타난 현상이다. 학령인구 감소로 인한 대학의 위기가 특히 지방의 소규모 대학에 불리하게 작용하고 있는 한국에 비해 일본의 소규모 대학은 정부의 직·간접적인 각종 지원정책과 경영개선 노력을 통해 학령인구 위기를 극복하고 있다.

이 이슈페이퍼는 이러한 일본의 소규모 대학 현황과 정부의 각종 직·간접적인 지원제도 및 정책사례를 소개함으로써 국내 소규모 대학에 대한 국가의 정책적인 지원방안 도출에 시사점을 제공하기 위한 목적으로 작성됐다.

■ 일본의 고등교육 동향

일본의 18세 학령인구는 1992년 205만 명을 정점으로 감소 추세에 있으며, 2019년 현재 118만 명에서 2030년에는 105만 명, 2040년에는 88만 명으로 감소할 것으로 예상되고 있다.

대학진학률(학사과정)은 53.7%이며, 단기대학을 포함한 고등교육기관 진학률은 58.1%(대학 53.7%, 단기대학:4.4%, 고등전문학교 0.9%, 전문학교 23.8%)이다. 일본의 18세 학령인구는 1992년 205만 명을 정점으로 감소 추세에 있으며, 2019년 현재 118만 명에서 2030년에는 105만 명, 2040년에는 88만 명으로 감소할 것으로 추산된다.

일본문부과학성의 교육정책 자문기구인 ‘중앙교육심의회’는 2018.11.26. 발표한 답신 ‘2040년 고등교육 그랜드디자인’(이하, 답신)을 통해 본격적인 인구감소사회의 도래와 경제사회 구조의 큰 변화에 대비하여 고등교육기관이 지향해야 할 3가지 방향성과 비전을 제시했다.

첫째, 학습자가 ‘무엇을 배우고 습득할 것인가’를 분명히 하며, 학습성과를 학습자가 실감할 수 있는 교육. 이를 위한 다양하고 유연한 교육연구체제를 갖추며, 이러한 교육이 이루어지고 있음을 확인할 수 있는 질 보장 체제로의 전환.
둘째, 학령인구가 2040년에는 현재의 70% 정도 수준인 88만 명으로 감소할 것이라는 전제하에 교육의 질적 향상이라는 관점에서 규모의 적정화를 도모하고 사회인 및 유학생 수용 체제를 확충할 것.
셋째, 지역의 고등교육 그랜드디자인을 논의할 수 있는 여건이 상시 마련되어 있고, 각 지역의 고등교육이 지역의 수요에 부응하는 관점에서 충실하고, 강점과 특색을 살린 연계와 통합이 이루어질 것.

일본 정부는 이러한 방향성에 입각한 고등교육 개혁을 2040년까지 실현하여 교육과 연구 기능이 충분히 발휘되는 고등교육을 통해서 일본이 새로운 가치를 창출하는 국가로 발전하도록 도모하고 필요한 정책을 추진하기로 했다.

■ 일본 소규모 대학 현황

▷ 입학정원 500명 이하 기준 소규모 대학

일본사립대학협회 부설 사학고등교육연구소에서 2017년 조사한 『사립대학 거버넌스 및 운영에 관한 조사』에 따르면 ‘소규모 대학’은 입학정원 500명 이하로 총 재학생 2,000명 이하(500명×4년=2000명) 대학을 말한다(소규모대학: 1학년 500명×4년=2,000명, 중규모대학: 1학년 500명~1500명×4년=2,000명~6,000명, 대규모대학:1학년 1,500명~×4년=6,000명 이상). 

이 기준에 따라 재학생 수(2,000명 이하)로 본 소규모 대학 수는 425개교로 전체 대학(통신대학, 대학원대학 등 제외) 767개교의 절반을 넘는 55.4%를 차지했다(2019년5월 기준).

▷ 입학정원 999명 이하 기준 소규모 대학 현황

입학정원 999명 이하의 대학을 기준으로 소규모 대학을 정의하면 전체 대학의 76.4%를 차지하여 사실상 일본의 대학은 일부 규모가 큰 사립대학과 국립대학을 제외하면 소규모 대학이 대다수를 차지하고 있다고 볼 수 있다.

소규모 대학의 입학정원 수는 전체의 34.1%를 차지하며 사립대학이 대부분을 차지한다. 소재 지역별 학교 수 및 입학정원 수를 살펴보면 수도권에 비해 지방은 소규모 대학이 대부분을 차지한다. 지방은 소규모 대학의 입학정원 수가 많으며, 수도권은 대규모 대학이 입학정원 수가 많다.

▷ 재학생 2,000명 이하 기준 소규모 대학

2019년 5월 기준 전국 767개 대학 중 학부 재학생 2,000명 이하 소규모 대학은 425개교로 전체대학의 55.4%를 차지하고 있다. 435개교에는 특성화되지 않은 일반대학을 포함하여 종교, 의료, 예술, 기술계 등 다양하게 분포되어 있다.

▷ 일본 소규모 대학의 특징

일본의 소규모 대학은 종합대학의 형태가 아닌 단과대학만 있거나 2~4개 학부를 둔 소규모 대학이 전체 소규모 대학의 80%를 차지한다. 설치학부는 주로 상경계, 의료·보건, 복지, 공학 등에 특성화 된 대학이 많은 경향을 보인다.

또한 사립대학의 경우 학교법인이 4년제 대학뿐만 아니라 초·중등이나 단기대학까지 함께 운영하는 형태가 많다. 이 점이 입학정원 감소로 인한 재정적자에도 불구하고 폐교대학이 그 다지 많지 않은 배경이 되고 있기도 하다. 즉, 대학 부분의 적자를 학교법인의 타부분이 보전하고 있기 때문이다.

그러나 무엇보다도 학령인구 감소에도 불구하고 일본의 소규모 사립대학을 유지할 수 있었던 것은 첫째는 기본적으로 인건비 등 경상비에 대학 국가의 지원제도인 ‘사립학교진흥조성금’ 제도가 있기 때문이며, 둘째는 지역인재를 배출하는 고등교육기관으로서 지자체, 지역기업 등과 연계되어 교육·연구뿐만 아니라 대학의 제3의 역할로서 지역공헌을 위한 역할을 수행하고 있는 데서 그 원인을 찾을 수 있다.

■ 대학컨소시엄 제도

▷ 대학컨소시엄 현황

• 1990년대 후반부터 창설되기 시작한 대학컨소시엄은 점차 증가하여, 현재 일본에는 각 지역별로 대학컨소시엄(대학연합체·대학 연계조직)이 구성되어 운영되고 있으며, 이들이 연합한 협의회인 ‘전국 대학컨소시엄 협의회’도 운영되고 있다.

전국대학컨소시엄협의회는 2004년 11월 28일에 28개 대학컨소시엄들이 연합 발족되어 각 대학컨소시엄의 정보와 연구 교류를 도모하고 일본의 고등 교육 발전에 이바지할 것을 목적으로 하고 있다. 전국 대학컨소시엄 협의회의 사무국은 ‘대학컨소시엄 교토’에 두고 있으며, 2020년 현재 기준으로 48개의 대학컨소시엄이 가맹되어 있다.

일본의 대학컨소시엄은 대학 간 자원공유를 통해 한정된 대학자원의 효율화를 도모하고 교육·연구의 질적 향상은 물론 다양한 교육수요에 대응하고 대학이 갖고 있는 지식과 정보의 지역사회 환원 등의 성과를 거두고 있다.

대학컨소시엄을 통해 소규모 대학 간에 각 대학의 장점을 살린 과목을 학점교류 사업을 통해 상호 제공하거나 특정 자격에 관한 과목을 복수대학 간에 상호 제공함으로써 학생의 다양한 교육수요에 대응하고 있다. 또한 일본의 대학컨소시엄은 지자체, 지역산업계 등이 연계된 지역플랫폼 구축을 통해 지역공헌 및 지역활성화에 기여하고 지속가능한 지역사회 실현을 위한 구심점 역할을 하고 있다.

▷ 대학컨소시엄의 시사점

첫째, 소규모 대학 간 자원공유의 장으로서의 대학컨소시엄 구축의 필요성을 시사해주고 있다. 대학컨소시엄의 메리트는 가맹대학이 갖고 있는 교육자원과 경영자원에 대한 공유를 통해 한정된 자원을 효율적으로 활용함으로써 대학운영비의 절감은 물론 대학사업의 중복부분을 가맹대학 간의 공동운영을 통해 확대할 수 있는 시너지 효과를 기대할 수 있다는 점이다.

둘째, 소규모 대학 간 교류의 장으로서의 대학컨소시엄 구축의 필요성을 시사해주고 있다. 대학컨소시엄의 메리트는 가맹대학 학생, 교원·교직원간의 교류활성화 및 정보교류의 장으로 활용되고 있다는 점이다.

셋째, 지역연계·지역사회 공헌의 장으로서의 대학컨소시엄 구축의 필요성을 시사해주고 있다. 일본에서는 2000년대 중반 이후 대학과 지역과의 연계·협동 및 대학의 지역사회공헌을 장려하는 정책이 추진되면서 대학의 사회공헌 역할을 명문화한 교육기본법(2006년)과 학교교육법(2007년)개정이 이루어졌고 종래의 대학의 역할로서 학술연구, 인재육성과 더불어 대학의 교육연구 성과를 널리 지역사회에 제공하는 역할이 대학이 갖는 ‘제3의 역할’로서 인식되기 시작했다.

이에 따라 대학컨소시엄의 주요기능으로 대학이 보유한 교육연구 성과의 사회환원을 통해 지역사회를 활성화하고 공헌하는 역할이 컨소시엄의 주요 사업으로 부각되었고 대학과 지자체 산업체간의 연계·협력 관련 사업이 증가하고 있다.

넷째, 학령인구 감소로 인한 대학 위기를 극복할 수 있는 수단으로 컨소시엄 구축의 필요성을 시사해주고 있다. 2000년대 중반 이후 급증하기 시작한 일본 대학컨소시엄의 설립배경에는 학령인구 감소로 인한 입학자원을 둘러싼 대학 간 경쟁의 가속화 및 대학도태에 대한 위기의식을 공유하였기 때문이다.

입학자원 감소로 위기에 처해있던 지역의 소규모 대학들은 대학컨소시엄의 구성원이 됨으로써 대학폐교 위기를 방지하고, 교직원의 고용확보와 단독대학으로는 얻을 수 없는 학생에 대한 양질의 교육서비스 제공, 교육과정의 다양성 확보 등의 성과를 거두었다고 평가할 수 있다.

■ 사립대학 재정지원 제도

▷ 일본의 사학조성제도

일본의 사학조성제도는 1970년에 사립대학 등에 대한 경상비 보조금 제도가 창설되어 사립대학의 인건비를 포함한 교육연구 관련 경상비적 경비에 대한 보조가 이루어지면서 시작되었다. 그러나 그 후 물가 앙등과 인건비 상승으로 경상비가 증가하고 사학의 수입을 초과하는 지출초과가 증대하면서 사학재정이 악화됨을 배경으로 사학조성법의 제정요구가 높아지면서 1975년에 의원입법으로 ‘사립학교진흥조성법’이 제정되어 1976년부터 시행되었다. 

사학진흥조성금은 사립학교진흥조성법에 근거하여 문부과학성으로부터 위임받은 일본사립학교진흥·공제사업단을 통해 각 대학으로 보조금지원이 이루어지고 있다.

▷ 사립대학에 대한 경상비 지원

사립대학, 단기대학, 고등전문학교의 교육연구조건 유지향상 및 수학상의 경제적 부담 경감에 기여하고, 경영의 건전성 향상을 위해 사립대학 등의 교육 또는 연구와 관련된 경상적 경비를 대상으로 일본사립학교진흥공제재단을 통해 학교법인에 보조금을 지원하고 있다. 

사립대학 등 경상비보조금은 ①사립대학 등(사립대학, 단기대학, 고등전문학교)의 교육연구조건 유지향상, ②학생의 학업 경제적 부담 완화, ③사립대학 등의 경영 건전성 향상 기여를 위해 일본사립학교진흥공제사업단이 문부과학성으로부터 보조금을 교부받아 이를 재원으로 학교법인이 설치한 학교의 경상비 경비를 보조하고 있다.

사립대학 등 경상비보조금은 각 학교당 교직원 수와 학생 수에 소정의 단가를 환산한 기준액을 대학의 교육·연구조건 상황에 따라서 차등 배분하는 ‘일반보조금’과 교육연구에 관한 특색 있는 사업에 배분하는 ‘특별보조금’이 있다.

2019년도 문부과학성의 사립대학에 대한 경상비보조금은 3,166억 엔(대학 2,989억9,068만2천 엔, 단기대학 172억4,571만2천 엔, 고등전문학교 3억9,117만8천 엔)으로 1개 학교당 교부금액은 3억6,774만4천 엔이며, 대학 5억1,908만1천 엔, 단기대학 6,115만5천 엔, 고등전문학교 1억3,039만3천 엔이다. 또한 학생 1인당 15만 엔 수준이며 설립유형별로는 대학 15만 엔, 단기대학 15만5천 엔, 고등전문학교 20만1천 엔이다.

▷ 정원통제 정책을 통한 지방대학 육성정책

사학조성금은 대학 수입금의 평균 10% 수준이다. 일본 사립대의 정원 충원률은 대도시의 대규모 대학들이 매년 정원 초과인 반면, 지방의 중소규모 대학들은 2000년 초반부터 정원을 채우지 못하는 사립대학 수가 증가하고 있다. 문부과학성은 대규모 대학이 신입생을 초과 흡수하는 것을 방지하기 위해 초과 모집한 대학에 대해서는 사학조성금을 감액하는 소위 ‘정원엄격화’ 정책을 통해 대도시의 대규모 대학 신입생을 지방 중소규모 대학으로 유입되도록 유도함으로써 사립대의 정원미달 비율은 2016년 44.5%, 2017년 39.4%, 2018년 36.1%, 2019년 33%로 개선되기 시작했다.

사립대학 입학정원 초과문제 해소를 위해 종래에는 정원초과 입학을 허용해 온 문부과학성이 2016년부터 입학정원을 초과한 사립대학에 대한 사학조성금 배분기준을 ‘엄격화’하는 입학정원 통제정책을 추진해 왔다. 그 배경은 사립대학 입학정원 초과가 주로 수도권, 간사이권(오사카) 같은 대도시에 집중되면서 지방의 사립대학은 입학정원이 미달되는 사태가 발생하자 입학정원을 초과한 대학에 대한 사학조성금을 감액하거나 교부하지 않음으로써 지방 중소규모 대학으로 학생이 유입되도록 유도하는 정책을 추진했다.

2015년도 문부과학성 학교기본조사 통계에 따르면 대학입학자의 1/4이 도쿄 소재 대학으로 집중된 것으로 나타났다. 그 외 오사카, 교토, 가나가와, 아이치, 후쿠오카 등 대도시권 소재 지역의 대·중규모 사립대학을 중심으로 학생이 집중된 것으로 나타난 반면 아오모리, 이와테, 아키타, 도야마, 후쿠이, 돗도리, 와카야마 등 지방 소재 대학은 지역출신 진학자의 상당부분이 대도시권 등 타 지역으로 유출된 것으로 나타났다.

문부과학성은 교육환경 유지·향상 및 지방활성화 차원에서 위와 같은 대학진학자의 대도시권 쏠림 현상을 방지하기 위한 방안으로 대학 규모별로 정원초과 기준을 마련하여 경상비보조금을 감액하거나 지원하지 않는 ‘정원엄격화’ 정책을 추진하였다(예를 들면, 2019년 기준 정원 8,000명 이상 대규모 대학의 경우 입학정원 100명인 학부에 입학생이 104명인 경우에는 초과입학자 4명분에 해당하는 학생경비 경상비보조금이 삭감된다.)

■ 학교법인에 대한 경영지원 제도

▷ 학교법인에 대한 경영지원

문부과학성은 소관 학교법인에 대한 경영현황을 일본사립학교진흥공제사업단과 연계하여 각 학교법인의 재무제표에 따른 경영분석을 실시하여 경영 현황을 파악하고 지원하는 제도를 운영 중이다.

학교법인의 관리운영조직과 재무현황에 대해서 실태조사를 실시하고 필요한 지도·조언을 위해 매년 학교법인운영 조사위원이 실태조사를 실시한다. 2015년부터 조사대상 학교를 연간 30개 법인에서 50개 법인으로 확대하여 실시하고 있으며 2020년까지 모든 학교법인의 50%에 이르는 학교법인에 대해서 경영 실태조사를 실시하고 있다. 특히 경영상황이 어려운 학교법인에 대해서는 경영개선계획(5개년)에 따라서 경영개선 상황에 대한 보고요구 및 청문 등을 통해 개별적으로 지도·조언을 실시하고 있다.

■ 시사점

이러한 일본의 소규모 대학에 대한 일본 정부의 정책적 지원, 대학별 운영사례 조사는 한국의 소규모 대학에 대한 다음과 같은 정책적 시사점 및 방향을 제시하여 주고 있다.

▷ 첫째, 사립대학에 대한 경상비 지원이 필요하다.
일본은 사립대학에 대한 경상비 지원을 규정한 「사립학교진흥조성법」에 따라서 1976년부터 사립대학에 대한 인건비를 포함한 교육·연구관련 경상비를 지원하고 있다. 2019년도 기준 문부과학성의 사립대학에 대한 경상비보조금은 1개 학교당 대학의 경우 약 5억 엔 수준이며 학생 1인당 15만 엔 정도를 지원하고 있다. 학령인구 감소에도 불구하고 일본의 소규모 사립대학들이 문을 닫지 않고 대학을 운영하고 있는 데에는 이러한 정부의 재정지원이 큰 역할을 하고 있다. 한국도 국회에 계류 중인 「고등교육재정교부금법」을 조속히 제정하여 대학에 대한 경상비를 지원해야 할 것이다.

▷ 둘째, 등록금에 대한 규제를 철폐해야 한다.
일본은 국립대학을 제외하고 등록금에 대한 규제가 없다. 국립대학 등록금은 문부과학성령(시행규칙)에 의해 표준액(연 53만 5,800엔)이 정해져 있으며 표준액의 20% 범위 내에서 인상할 수 있다. 이에 반해 사립대학과 공립대학은 학교법인과 지자체의 재량으로 등록금을 결정할 수 있으며 등록금에 대한 규제가 없다. 일본 사립대학의 평균 등록금은 연 80만 엔 정도이며 수도권 유명 사립대학의 경우는 연 120만 엔 수준이다.

▷ 셋째, 대학의 건학이념에 맞는 3대 운영방침(입학, 교육과정, 학위수여) 및 경영전략을 수립해야 한다.
학령인구 감소에도 불구하고 일본의 소규모 대학들이 폐교되지 않고 경영을 유지하고 있는 배경으로는 많은 소규모 대학들이 특성화, 차별화를 통해서 대학의 건학이념에 맞는 교수학습 방법을 개발하고 교육과정 질 관리 및 교육성과관리 체계를 갖추고 있다는 것을 들 수 있다.

▷ 넷째, 지자체, 지역기업 등과의 연계·협업을 강화해야 한다.
대다수의 일본 지방 소규모 대학은 지자체, 지역기업과의 연계·협업 프로그램을 운영하고 있으며 대학의 사명으로 교육·연구와 함께 지역사회 공헌을 중시하고 있다. 많은 지역의 소규모 대학들이 학생의 지역공헌 활동을 통해 침체된 지역사회를 활성화하는 프로그램을 운영하고 있으며 대학의 학술·연구 성과를 지역발전을 위해 환원할 수 있도록 지자체, 지역기업과의 연계·협업의 네트워크를 구축하고 있다.

▷ 다섯째, 소규모 대학 간 연계·협업을 위한 컨소시엄 구축이 필요하다.
일본의 대학들은 컨소시엄을 통해 학령인구 감소로 인한 대학의 위기를 대학 간 연계와 협력을 극복하고 상생·발전할 수 있는 토대를 마련하고 있다. 우리나라도 지방의 소규모 대학 간 연계·협업을 위한 대학컨소시엄 모델을 구축할 필요가 있다.

▷ 여섯째, 사립대학에 대한 강제적인 구조개혁보다 경영지원이 필요하다.
한국은 학령인구 감소에 대한 대책이 입학정원 감축, 폐교 등의 강제적인 구조개혁에 치중하고 있는데 반해서, 일본은 문부과학성이 소관 학교법인에 대한 경영현황을 일본사립학교진흥공제사업단과 연계하여 각 학교법인의 재무제표에 따른 경영분석을 실시하여 경영 현황을 파악하고 경영상황이 어려운 학교법인에 대해서는 경영개선계획을 통해 개별적으로 지도·조언하는 제도를 운영 중이다.