코로나19 대유행은 정치·경제·사회·문화 등 모든 분야에 걸쳐 엄청난 변화를 가져왔고, 이에 따라 새로운 사회 문제들이 등장하고 있다. 산업구조와 국제질서가 바뀌고 우리의 사고와 가치관 그리고 삶의 방식도 바뀌고 있다. 이와 같이 급변하는 환경에 대응해 국회입법조사처(처장 김만흠)는 지난달 27일 『2021 국회입법조사처 올해의 이슈』 특별보고서를 발간했다. 이번 보고서에서는 통합과 연대를 통한 공존과 국가발전을 기본 가치로 삼아 선정한 2021년 국가적 현안 20개를 담았다. 현안 20개는 5개 대과제 ▲뉴노멀 시대의 정치 개혁 ▲코로나 이후 세계와 한국 ▲경제의 새로운 균형점 ▲사회적 연대의 힘 ▲안전한 사회와 개인에서 각각 4개씩 세부주제를 발굴해 도출했다. 5개 대과제를 차례로 살펴보는 이번 시리즈의 네 번째 순서로 ‘사회적 연대의 힘’을 요약 소개한다. 

■ 서로서로 돕는 과세체계, 특별연대세

▶ 현황

코로나19 확산에 따른 사회적 거리두기 조치로 인해 대면·밀집활동 관련 서비스업과 취약계층이 크게 피해를 입은 반면, 더 큰 이익을 창출한 법인과 더 많은 소득을 번 개인도 존재하는 상황으로 코로나19로 인한 경제적 피해가 산업별·개인별로 상이하게 나타나 소득격차가 심화되고 있다. 우리나라는 코로나19로부터 국민의 생명·신체·재산을 보호하기 위해 환자치료, 방역조치, 재난지원금 지급 등을 위한 재정지출을 확대하였으며, 소규모 자영업자에 대한 부가가치세 감면, 임대료 인하액 세액공제 등 세제지원으로 세수가 감소하였다.
 
국제통화기금(IMF)은 2020년 4월 코로나19에 대한 조세정책으로 연대세(solidarity surcharge)를 통해 소득세 세율 및 재산·부에 대한 세금의 인상을 고려할 수 있다고 언급하였다. 적시성 있는 재정 지원을 통해 코로나19 피해를 효과적으로 극복하고, 소득격차를 완화하기 위하여 사회공동체 구성원들이 사회재난인 코로나19 피해를 분담하는 차원에서 소득이 크게 증가한 기업·개인 등을 대상으로 특별연대세를 부과하는 방안의 도입을 검토할 필요성이 제기되고 있다. 

특별연대세란 감염병 확산과 같은 사회재난 등 국가적 위기를 극복하기 위한 재원을 마련하여 위기 극복을 위한 재정 지원을 위해 정부가 사회공동체 구성원에게 사회연대 차원에서 세금을 부과하는 것을 의미한다. 특별연대세 사례로, 독일은 통일재원을 마련하기 위해 1991년 소득세·법인세의 7.5%(1998년부터 5.5%로 경감)를 연대세(Solidaritätszuschlag)로 부과하였고, 일본은 2011년 동일본 대지진 복구를 위해 2012년 소득세의 2.1%를 특별부흥세로 부과한 바 있다. 연대세는 주로 소득에 부가하여 과세하는 부가세(Surtax) 방식으로 도입되었는데, 부가세란 원래 존재하고 있는 세금에 일정 비율로 다시 세금을 매기는 세목으로서 기존 세금에 추가로 부과되는 세금을 말하며, 현행법상 부가세로 국세 중 교육세·농어촌특별세, 지방세 중 지방소비세·지방소득세가 있다. 

▶ 쟁점

특별연대세 과세대상 및 범위 

특별연대세를 소득에 부가하는 부가세 방식으로 도입할 경우 우선 어떤 세금에 부가하여 어느 정도의 세율로 누구에게 과세할 것인지 문제되는데, 코로나19 확산에도 불구하고 코로나19 발생 이전보다 많은 소득을 번 법인과 개인만을 과세대상으로 삼아 법인세와 종합소득세에 부가하여 과세하는 방식과 전 국민을 납세의무자로 하여 납부할 종합소득세에 부가하여 특별연대세를 과세하는 방식 등을 고려할 수 있다. 소득이 증가한 법인·개인을 과세대상으로 할 경우 코로나19 발생 이전 대비 어느 정도의 소득이 증가한 대상에게 특별연대세를 부과할 것인지 정해야 하는데, 소득이 증가한 모두에게 특별연대세를 부과할 경우 상대적으로 세수 증대에 도움이 될 수 있으나 조세저항이 클 수 있다. 또한 상당한 정도로 소득이 증가한 법인·개인만을 대상으로 특별연대세를 부과할 경우 고소득층에게 세금을 부과하는 사실상 부유세(富裕稅) 형태가 될 우려가 있다. 

한편 특별연대세를 부과할 경우 납세의무자 수, 과세표준, 세율이 높을수록 많은 세수를 조달할 수 있어 코로나19 피해에 대한 재정지원에 도움이 될 수 있으나, 과세대상이 되는 특별연대세 납세의무자들은 특별연대세 세율만큼 실효세율이 높아져 세금 부담에 대한 반발이 있을 수 있다. 

특별연대세 부과 시 조세공평주의 및 이중과세금지 원칙 위배 여부 

특별연대세를 소득이 증가한 일정한 법인·개인에게 그 소득에 부가하여 과세할 경우 특별연대세 납세의무자가 특별연대세 과세대상이 아닌 자에 비하여 추가로 세금을 부담하게 되어 조세공평주의에 반하며, 또한 동일한 소득에 대해 종합소득세 또는 법인세와 특별연대세를 중복으로 부과하여 이중과세금지 원칙에 위배되는지 여부가 문제될 소지가 있다. 이때 조세공평주의란 개개의 국민이 조세법률관계에 있어서 평등하게 취급되어야 하며, 조세 부담은 부담세력에 따라 공평하게 배분되어야 한다는 원칙을 의미하는데, 코로나19 발생 이전보다 많은 소득을 번 법인·개인을 특별연대세의 납세의무자로 정할 경우 코로나19로 피해를 입은 법인· 개인과 달리 특별연대세를 납부할 의무가 있다고 할 수 있으므로 조세공평주의에 반하지 않는다고 할 것이다. 다만 코로나19로 소득이 증가한 법인·개인 중 일부만을 합리적인 이유 없이 과세하거나 코로나19 피해와 아무런 관련 없는 기준으로 과세대상을 정하여 특별연대세를 부과할 경우 조세공평주의 위반에 해당하는 문제가 있을 수 있다. 

이중과세금지 원칙이란 동일한 납세의무자에게 본질이 같은 세목을 중복하여 과세하는 것은 헌법에 위반되어 금지된다는 원칙을 말하는데, 특별연대세가 코로나19 피해를 효과적으로 극복하고자 하는 정책적 목적의 실현을 위해 도입하는 별도의 세목으로서 도입된다면 본세인 소득세 또는 법인세와 부담의 본질이 같다고 할 수 없으므로 이중과세금지 원칙을 위배하는 것이라고 할 수 없을 것이다.

▶ 입법과제와 전망

코로나19로 인해 전 국민이 피해를 입고 있는 현 상황에서 사회연대적 측면에서 극심한 피해를 입은 법인·개인을 위해 고통을 분담함으로써 사회공동체 구성원으로서 역할을 할 필요가 있다. 다만 특별연대세를 새롭게 도입하여 과세할 경우 추가적인 조세부담이 발생하므로 재정지원 수요와 세수조달의 필요성, 국민들의 조세부담 수준 및 조세저항을 고려하여 과세대상과 세율을 깊이 있게 논의하여 신중하게 검토할 필요가 있으며, 국민적인 공감대의 형성이 중요하다고 할 것이다. 

특별연대세를 도입할 경우에는 「조세특례제한법」에 납세의무자, 과세대상, 과세표준 및 세율을 정하는 규정을 신설할 필요가 있으며, 21대 국회에서 특별연대세와 관련하여 현재 발의된 법률안은 총 3건이다. 

3건 모두 지난 해 연말에 장혜영 의원이 발의한 안으로, 「조세특례제한법 일부개정법률안」은 코로나19로 인한 경제적 불평등을 완화하기 위하여 소득금액이 증가하거나 소득금액이 큰 개인·법인을 과세대상으로 하여 소득세 및 법인세에 5%의 특별재난연대세를 부가하여 과세하도록 하고, 「재난 및 안전관리 기본법 일부개정법률안」은 재난관리기금의 재정 보강을 위하여 신설하는 특별재난연대세 세수의 1/2를 재난관리기금에 적립하는 것을 주요 내용으로 하고 있다. 같은 맥락에서 고용보험기금의 고갈 문제에 대처하고 실업자에게 원활한 구직급여를 지급하기 위하여 특별연대세 세수의 1/2를 고용보험기금에 적립하도록 「고용보험법 일부개정법률안」도 발의되어 있다.

■ 생명선(life line), 필수노동자 보호

▶ 현황

코로나19가 장기화되는 상황에서 국민의 생명·안전의 보호와 사회 기능유지를 위한 필수노동자가 각종 위험에 노출되고, 현행 노동관계법 보호의 틀 밖에 존재하는 문제가 있다. ‘필수노동자’란 국민의 생명·안전과 사회 기능유지를 위해 핵심적인 서비스(필수업무)를 제공하는 대면노동자를 말하며, ‘필수업무’란 재난이 발생한 경우에도, 국민의 생명과 신체의 보호, 사회의 기능을 유지하기 위해 지속될 필요가 있는 업무를 말한다. 이에 2020년 12월 14일 정부는 관계부처 합동으로 「코로나19 대응을 위한 필수노동자 보호·지원 대책」(이하 ‘정부 대책’이라 함)을 발표하였으나, 대책(필수노동의 개념, 직종, 보호내용, 범위, 수준 등)의 구체성 등이 부족하다. 

미국·영국·캐나다 등의 나라에서도 필수노동자 보호 관련 법률 제정이 추진되고, 별도의 지원 프로그램을 운영하는 등 이들에 대한 보호 및 지원의 필요성이 대두되고 있어, 코로나19 대응을 위해 2021년에는 필수노동자 관련 논의가 본격화될 전망이다. 

▶ 쟁점

필수노동자의 개념 정의를 통한 보호대상과 지원범위 획정 

필수노동자의 개념이 현행법에 규정되어 있지 않기 때문에 필수노동자의 개념을 명확히 할 필요가 있다. 정부 대책에서는 필수노동자를 「근로기준법」상 근로자로 한정하고 있지 않은 반면, 「서울특별시 성동구 필수노동자 보호 및 지원에 관한 조례」(이하 ‘성동구 조례’라 함)에서는 필수노동자를 「근로기준법」상 근로자로 한정하여 현재 일치된 개념이 존재하지 않는다.
 
또한 필수노동의 직종을 어떻게 설정하느냐에 따라 보호대상 및 지원의 범위가 달라진다. 정부는 필수업무를 ‘재난이 발생한 경우에도, 국민의 생명과 신체의 보호, 사회의 기능을 유지하기 위해 지속될 필요가 있는 업무’라고 제안하고 있으나 그 범위가 명확하지 않다. 

필수노동자의 보호내용, 범위, 수준 

필수노동자의 보호내용, 범위, 수준 등은 필수노동자에 대한 방역강화, 건강보호, 인력확충 및 처우개선, 사회 안전망 확대 등 필수 업무를 수행함에 있어 불편함이 없이 필수노동자를 보호해야 할 것이다. 특히, 미국, 영국, 캐나다 등의 입법례는 필수노동자의 보호내용, 범위, 수준 등을 설정함에 있어 참고할 필요가 있다. 

▶ 입법과제와 전망

국민 생명·안전의 보호와 사회 기능유지를 위한 필수업무에서 코로나19로 인한 감염이나, 업무량 변동에 따른 과로 및 고용불안정 등 필수노동자에 대한 대책이 마련될 필요성이 있다. 제정법 또는 개정법 등 필수노동자 보호를 위한 법적 근거의 마련 및 원활한 정책 시행을 위해 국회, 관계부처, 전문가, 이해관계자들의 심도있는 논의와 검토가 이루어질 것으로 보인다. 

필수노동자 보호와 관련하여 제21대 국회에 3개의 법률안이 발의되어 있는 바, 필수노동자 보호추진체계 제도화와 관련된 「필수업무 종사자 보호법」 제정이 입법과제로서 논의될 전망이다. 특히, 돌봄종사자 근로여건 개선 관련 「사회서비스법」 및 「가사근로자법」 제정과 택배배달기사, 환경미화원 등 건강보호 관련 「산업안전보건법령」, 사회보험의 전속성 기준 폐지 관련 「산업재해보상보험법」 개정 등 후속적 입법과제가 있다. 

■ 관객이 사라진 문화예술 지원

▶ 현황

코로나19로 인한 문화시설의 휴관과 공연・전시의 취소는 문화예술 활동의 급격한 위축을 야기하며, 이른바 “관객이 사라진 문화예술”의 위기를 초래하였다. 이로 인해 프리랜서 및 계약직의 비율이 높고 전반적으로 낮은 소득수준에 머물고 있는 문화예술 종사자들은 큰 어려움에 처해 있다. 

반면에, 사회적 거리두기의 일상화와 방역지침으로 인해 사라진 관객들이 비대면으로 즐기는 “온라인 공연・전시”로 이동하며, 문화예술 향유 형태에 큰 변화의 흐름을 만들어내고 있다. 이처럼 코로나19는 재난 상황에서 더욱 선명히 드러나는 문화예술계의 근본적인 취약성을 해결하고, 동시에 문화예술의 온라인화(化)라는 트렌드에 민첩하게 대응하는 산업 기반을 다져야 하는 두 가지 정책과제를 던져주고 있다. 

▶ 쟁점

위기·재난 상황에서의 문화예술 지원 시스템 

문화예술분야의 특수성을 고려한 문화예술 활동 및 문화시설 운영의 원칙 등에 대한 기준 정립이 필요하다. 이와 더불어 불공정한 관행 개선, 사회안전망 강화 등 문화예술계의 구조적 취약성을 해소할 수 있는 다양한 방안들을 모색할 필요가 있다. 

비대면/온라인 콘텐츠 산업의 성공적 안착을 위한 효과적인 정책방안 

온라인・비대면 콘텐츠는 문화예술이 가진 현장성(liveness)을 대체하기 어렵다는 점, 고품질의 콘텐츠를 창작・제작・유통・소비할 수 있는 기반이 취약하다는 점, 문화예술계 안에서의 부익부 빈익빈 심화, 장르별 편차로 인한 부작용 등 여러 가지 우려의 목소리가 제기되고 있다. 이와 같은 우려를 해소하고 문화예술의 온라인화(化)를 연착륙시키기 위해 플랫폼 지원, 인력지원, 컨설팅 강화 등 다양한 정책적 대응이 필요하다. 

▶ 입법과제와 전망

코로나19로 인해 여실히 드러난 문화예술계의 취약성을 개선하기 위해 「예술인 복지법」 개정 등 다양한 논의가 이루어질 것으로 보인다. 코로나19의 종식 이후 문화예술 활동이 재개되고 관객이 문화예술 현장으로 돌아온 이후에도, 비대면/온라인 콘텐츠가 이어지며 온・오프라인의 문화예술 향유 형태가 병존할 것이다. 

코로나19는 관객이 사라진 문화예술의 위기를 초래한 반면, 온라인 공연과 같은 비대면 콘텐츠의 확산을 가속화하였다. 이에 따라 위기・재난 상황에서의 대응시스템을 구축하고, 비대면/온라인 콘텐츠 산업의 성공적 안착을 위한 효과적인 정책방안을 강구할 필요가 있다. 

■ 서민주거불안 해소와 공공자가주택의 미래

▶ 현황

최근 주택매매가격과 전세가격이 지속적으로 상승하면서 서민 주거불안이 지속적으로 증대하고 있다. 2020년의 경우, 아파트 등 주택의 가격이 상승하면서 거래물량 소진 등에 대한 불안감으로 주택의 실수요자 층이 어떻게 해서든 주택을 구매하려는 이른바 ‘패닉 바잉(panic buying)’ 현상이 발생함으로써, 주택수요를 주택공급이 따라가지 못하고 주택가격이 더 상승하는 부작용도 발생하였다. 주택전세시장에서는 저금리 기조 하에서 2020년 「주택임대차보호법」 개정에 따른 임차인의 계약갱신청구권 법제화 및 최대 4년간 임대료 인상률 제한 (연간 5%이내)으로 인해 민간임대인의 전세공급이 줄고, 보증금 있는 월세 비중이 더 커지고 있다.
 
이에 2020년 12월 변창흠 국토교통부장관 후보자에 대한 인사청문회에서 논의되었던 바와 같이 주택매매시장의 안정을 위해 도심 및 조성 중인 3기신도시 내 주택공급을 확대하고, 환매조건부 주택, 토지임대부 주택, 지분공유형 주택, 지분적립형 주택 등 ‘공공자가주택’의 운영에 대한 필요성이 제기되고 있다. 공공자가주택이란 공공이 공급하는 주택의 일부를 환매조건부 주택, 토지임대부 주택, 지분공유형 주택 등으로 공급하되, 주택의 개발이익은 공공이 전부 또는 일부 환수하는 다음 유형의 주택을 말한다. 

환매조건부 주택은 공공부문이 주택을 무주택자에게 시세 이하로 분양하되, 주택을 분양받은 자가 해당 주택을 처분하려는 경우 해당 주택을 공급한 사업주체에게 환매(還賣)하는 것을 조건으로 공급되는 주택을 말한다. 토지임대부 주택이란 토지의 소유권은 토지임대주택 건설사업의 시행자가 가지고, 주택 및 공공복리시설 등에 대한 구분소유권은 주택을 분양받은 자가 가지는 주택이다. 지분공유형(이익공유형) 주택은 주택분양가격의 일정 비율만 가지고도 주택을 소유할 수 있도록 하되, 주택의 처분 시 발생하는 시세차익을 주택공급자와 주택공급자 가 공유하는 주택이다. 지분적립형 주택은 분양가격의 일정비율에 해당하는 주택의 지분을 우선 취득하게 하고 나머지 지분에 대해서는 거주 기간에 걸쳐 취득하게 하는 주택을 일컫는다. 

▶ 쟁점

주택수요가 많은 기성도시지역 내 공공자가주택 공급이 가능한가? 

환매조건부 주택, 토지임대부주택 등 공공자가주택은 일반 분양주택에 비해서는 거래가 자유롭게 이루어지는 주택이 아니기 때문에 주택 수요가 많은 도심권에 공급될 수 있는지가 관건이 될 것으로 보인다. 2007년 경기도 군포시 부곡택지지구에 공급되었던 환매조건부 주택과 토지임대부 주택의 경우, 시장 수요가 뒷받침 되지 않아 미분양된 사례가 있었던 반면, 2011년 서울 서초구와 강남구 보금자리주택지구에 공급된 토지임대부주택은 높은 경쟁률을 보인 바 있다는 점을 고려할 필요가 있다. 

공공자가주택 사업시행자의 재무적 여력은 충분한가? 

한국토지주택공사(LH) 등이 공공자가주택을 공급하는 경우, 회계 상 부채규모가 많은 상황에서 투자자금 회수가 원활하지 않아 재무적으로 건전성이 떨어질 우려가 있어 주의가 필요하다. 예를 들어 한국토지주택공사의 부채규모는 2020년 상반기 기준으로 131.9조 원에 달한다. 

▶ 입법과제와 전망

공공자가주택에 대한 관심이 높아지면서, 공공자가주택의 공급활성화 및 개발이익 사유화를 방지하기 위한 입법수요가 커질 것으로 보인다. 공공자가주택 공급확대를 위해서는 「주택법」 등에 법적 근거를 마련하고, 이를 시행하는 공공기관 등에 대한 자금지원 강화 등을 통해 실질적으로 주택공급이 이루어지도록 할 필요가 있기 때문이다. 참고로 2021년 1월 5일 개정된 「주택법」(2021년 7월 6일 시행 예정)에는 토지임대부 분양주택을 양도하려는 경우 한국토지주택공사가 이를 매입하도록 하여 토지임대부 분양주택의 공공성을 강화(제78조의2 신설)하는 내용이 포함되어 있다.

공공자가주택과 관련한 법률로는 「주택법」, 「한국토지주택공사법」등이 있는데, 이와 관련하여 국토교통위원회에 계류되어 논의 중인 법률안은 2건으로 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 2020년 7월 31일 양경숙의원은 한국 토지주택공사의 토지임대부 분양주택 공급강화를 주요내용으로 하는 「한국토지주택공사법 일부개정법률안」(의안번호 2102590)을 대표 발의하였다. 이 법률안은 한국토지주택공사가 건설·공급하려는 주택의 100분의 30 이상을 토지임대부 분양주택으로 공급하도록 해 토지임대부 분양주택 활성화와 서민 주거안정을 도모하려는 것이다(안 제8조의2 신설). 둘째, 2020년 11월 2일 황희의원은 지분적립형 주택제도 도입을 주요내용으로 하는 「주택법 일부개정법률안」(의안번호 2104828)을 대표발의하였다. 이 법률안은 자금 여유가 없는 신혼부부, 생애최초로 주택을 구입하려는 자에게 분양가격의 일정비율에 해당하는 주택의 지분을 우선 취득하게 하고 나머지 지분에 대해서는 거주 기간에 걸쳐 취득하게 하는 주택의 공급방식(이하 “지분적립형주택”이라 함)을 도입하기 위해 「주택법」에 지분적립형주택 공급에 대한 특례 규정을 신설하려는 것이다(안 제54조의3 신설)