<공영형 사립대학 정책의 현실화 과제> 토론회가 16일(목) 국회도서관 소회의실에서 개최됐다.

더불어민주당 서동용, 윤영덕 의원과 상지대학교, 조선대학교, 평택대학교 공영형 사립대학 실증연구팀이 공동 주최한 이번 토론회는 총 2부로 구성됐다.

1부에서는 △ 대구대학교 안현효 교수가 ‘공영형 사립대학: 과거, 현재, 미래’를, △ 상지대학교 방정균 교수가 ‘공영형 사립대학 현실화 과정: 상지대학교 실증연구를 중심으로’를 주제로 발제를 맡았다.

이어진 2부에서는 △ 조승래 청주대학교 명예교수(사립학교 개혁과 비리추방을 위한 국민운동본부 상임대표)를 좌장으로 △ 조희연 서울시 교육감 △ 정대화 상지대 총장 △ 민영돈 조선대 총장 △ 신은주 평택대 총장 △ 박거용 상명대학교 명예교수 △ 김명환 서울대학교 교수 △ 안진걸 민생경제연구소 소장이 패널로 참여하여 공영형 사립대 도입의 필요성과 실현 방안에 대한 토론을 이어갔다.

특히, 교육부의 「공영형 사립대 도입 실증 정책연구」를 수행하고 있는 3개 대학(상지대, 조선대, 평택대) 총장이 이례적으로 직접 토론자로 참여하여 본 정책 실현을 위한 강한 의지를 거듭 천명하고, 각 대학별로 현재까지의 실증연구 사례 발표와 함께 제도 도입의 필요성을 강조했다.

「공영형 사립대학」 제도는 고등교육의 공공성 확보, 서열구도의 완화, 지역균형발전 등을 위한 문재인 대통령의 대선 공약이자, 100대 국정과제에 포함된 핵심 정책이지만 대통령의 임기가 3년이 지난 현 시점에도 기재부의 문턱을 넘지 못해 정부의 정책 실현 의지에 대한 의구심이 꾸준히 제기되어왔다.

다행히 올해 교육부의 공영형 사립대 도입 실증 정책연구 공모에 따라 상지대, 조선대, 평택대 3개 대학이 선정되면서 마지막 불씨만 살려놓은 상황이다.

상지대 관계자는 “제도 현실화를 이끄는 3개 대학의 실증연구 결과를 바탕으로 국회의 관심과 지원, 정부의 정책 변화를 이끌고 내고 공영형 사립대학 실현을 위한 마중물이 되길 기대한다”고 말했다.

상지대 방정균 교수의 발표 내용 중 ‘공영형 사립대학 정책의 필요성’과 ‘공영형 사립대학 현실화를 위한 제안’ 부분을 요약 소개한다.

■ 방정균 상지대 교수: ‘공영형 사립대학 현실화 과정: 상지대학교 실증연구를 중심으로’

방정균 교수는 발제를 통해 “사립대학의 비중이 85%를 상회하는 비정상적인 고등교육 생태계가 형성될 만큼 고등교육 환경이 악화된 것은 국가가 고등교육에 대한 역할을 다하지 못한 결과”라고 지적했다. 이어 방 교수는 “학령인구 감소, 주요 선진국에 비해 낮은 고등교육재정, 지방대학 문제 등 고등교육 생태계의 체질 개선이 필요하다”며 “이에 대한 해답 가운데 하나가 공영형 사립대 육성”이라고 주장했다.

▶ 공영형 사립대학 정책의 필요성

첫째는 국가 재정 측면에서의 필요성이다. 2015년 기준 인구 500만 명을 넘는 선진국 가운데 OECD가 해당 통계를 발표하는 22개국의 1인당 고등교육비 투자를 비교했을 때, 한국은 1인당 고등교육비 투자가 가장 적은 국가이다. 또한 한국의 경우 학생 1인당 연간 교육비 가운데 국가 재정투자액이 3,286달러에 불과한 반면, 나머지 21개국의 평균은 11,500달러로, 한국은 선진국의 28.6%에 불과하다. 게다가 GDP 대비 정부 부담 공교육비 비율도 2014년 기준 OECD 가입국 평균이 1.1%인 반면, 우리나라는 중복 산정된 것을 제외할 경우 0.84%에 불과한 정도이다.

이처럼 우리나라는 고등교육에 대한 국가 재정의 투자액이 절대적으로 부족한 실정이다. 여기에 구조적으로 사립대학이 고등교육의 85%를 차지하고 있는 현실을 고려할 때 사립대학에 대한 국가 재정지원의 필요성은 절실해 보인다. 그러나 현실적으로 사립대학 전체에 국·공립에 준하는 재정지원을 하는 것은 불가능하다. 따라서 그 대안으로 제기된 것이 바로 공영형 사립대학 정책이다.

둘째는 사립대학 운영의 공공성과 회계 투명성 제고 측면에서의 필요성이다. 사립대학은 그 운영에 있어서 자율성이 중요시된다. 그러나 사학의 자율성은 대학 운영의 공공성과 회계의 투명성이 전제되어야 주장할 수 있는 문제이다. 대부분의 사학비리는 족벌재단에 의한 학교 운영의 폐쇄성과 독단성에 의해 기인하였고, 그 결과 회계 부정 등의 비리가 발생했다. 그러나 사학은 결코 개인의 사적 소유물이 될 수 없는 사회의 공공재이다.

헌법재판소는 이와 관련하여 사립학교와 국·공립학교가 본질적인 차이가 없음을 판시했으며, 나아가 대학이 사적 소유물이 될 수 없음을 분명하게 밝혔다. 헌법재판소 결정에 근거할 때 사립대학은 사회의 공공재로서의 역할을 해야 하고, 그 첫 출발은 법인 이사회의 공공성 제고라고 할 수 있다. 사립대학 법인의 공공성 제고를 위해 제안된 정책이 바로 공영형 사립대학교 모델이라고 할 수 있다.

셋째는 국가균형발전 측면에서의 필요성이다. 2019년 기준으로 전체 339교 가운데 수도권대학은 115교, 지방대학은 220교로 지방대학이 전체 대학의 65.7%를 차지한다. 대학설립 준칙주의와 정원 자율화 정책으로 지방 대학의 양적 팽창만 이루어졌을 뿐 지방대학에 대한 적절한 육성책이 준비되지 못했다. 오히려 수도권 대학 위주로 재정지원이 이루어졌다. 수도권 대학과 지방대학의 학생 1인당 국고보조금의 격차는 더욱 커지고 있는 실정이다. 대부분의 정원 감축이 지방대학에서 이루어졌고 대학 구조조정은 지방대학에 불리하게 작용하였다.
 
문재인 정부에서는 2018년 대학 기본역량 진단에서 권역별로 평가를 실시했다. 그러나 평가 결과 교육부의 혁신지원사업 지원을 받는 자율개선대학에 수도권 대학은 70.8%가 선정된 반면 지방대학은 57.1%-67.6%에 그쳤다. 이와 같이 대학평가에 의해 기울어진 운동장은 회복되지 못한 채 지방대학의 위기를 더욱 가중시켰다. 지방대학의 위기는 급격한 학령기 인구 감소로 인해 거의 임계점에 도달했다고 할 수 있다. 그 결과 많은 지방대학이 폐교 직전으로 내몰리고 있다.

한 연구 결과에 의하면 지방대학은 대학이 소재하는 군·구 지역 소득·고용의 9%를 차지하는 것으로 분석되고 있다. 지방대학의 위기는 대학 자체만의 문제가 아니다. 지방대학의 위기는 지역 경제에 직접적인 영향을 미치게 된다. 그러므로 수도권 집중의 폐해를 해소하고 국가균형발전을 위한 하나의 유력한 정책으로 추진되었던 것이 공영형 사립대학 정책이다. 즉, 지역 거점대학으로서 지역 국립대학을 육성하고, 이들 대학과 연계할 수 있는 지역의 공영형 사립대학을 육성하여 ‘한국형 네트워크 대학’으로 발전시키고자 하는 목적으로 추진되었다.

▶ 공영형 사립대학 현실화를 위한 제안

공영형 사립대학은 한국 사학의 문제점을 해결할 수 있는 좋은 대안이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 문재인 정부 4년차에 접어든 지금까지 시행되지 못하고 있다. 예산 책정의 어려움뿐 아니라 대학들의 동의도 쉽지 않을 전망이다. 정부 내 부처 간의 비협조, 쉽지 않은 대학 개혁의 현실 속에서 공영형 사립대학 정책이 실현되기 위해서는 구체적인 방법을 제시할 필요가 있다. 그 핵심은 사학 운영의 공공성과 회계 투명성 제고를 위한 방안이다.

1. 사학 운영의 공공성 제고
 
2019년 12월 교육부는 교육신뢰회복을 위한 사학혁신 추진방안을 발표한 바 있다. 교육부는 사학 법인의 책무성 강화를 위한 사립학교법과 시행령의 개정안을 제시하고 있는데, 이 가운데 사립학교 법인과 관련된 내용을 정리하면 다음과 같다.

위 표에 기술된 내용 가운데 사립학교법시행령 개정과 관련된 내용은 이미 규제개혁위원회의 심의를 거쳐 개정이 임박해 있다.

이에 사학의 공공성 제고를 위한 방법으로, 공영형 사립대를 추진하려는 대학은 시행령 개정 사항을 의무 사항으로 이행하는 것을 공영형 사립대학 신청 조건으로 제시할 것을 제안한다. 여기에 더 나아가 선제적으로 공영형 사립대학이 되기 위한 의무 사항 몇 가지를 제안할 수 있다.

첫째, 이사회 회의록 공개를 5년 또는 영구히 공개한다.
둘째, 개방이사추천위원회 구성과 관련하여 현행법은 정관에 위임하고 있다. 이에 입법 취지에 맞는 개방이사추천위원회 구성안을 교육부가 마련하고, 교육부 안을 해당 학교의 정관에 반영하도록 한다.
셋째, 사립학교법 제20조에서 임원의 임기에 대해 정관으로 정하도록 하면서, 제한 없이 중임할 수 있다고 규정하고 있다. 이에 공영형 사립대학을 추진하는 대학은 임원의 임기에 대해 1회에 한하여 중임할 수 있도록 정관을 제정할 것을 의무 사항으로 한다.
넷째, 사립학교법 제53조에서 학교 장의 임기에 대해, 초·중등학교의 장은 1회에 한하여 중임할 수 있도록 한 반면, 대학 총장의 경우 제한 없이 중임할 수 있도록 하였다. 이에 공영형 사립대학을 추진하는 대학은 총장의 임기에 대해 1회에 한하여 중임할 수 있도록 정관을 개정할 것을 의무 사항으로 한다.

대부분의 사학비리는 법인 이사회의 폐쇄성과 법인 운영의 독단에 기인한다. 법인 이사회의 폐쇄성을 줄이기 위한 대책으로 이사회 회의록 공개 기간을 늘리는 것을 고려해 볼 수 있다. 회의록 공개 기간을 1년으로 연장하는 교육부의 혁신안보다 더 강화하여 5년 혹은 영구 공개를 할 경우 구성원과 외부인의 상시적인 감시 체제가 작동을 하여 폐쇄적인 이사회 운영을 방지할 수 있을 것이다. 개방이사 제도는 그 입법 취지가 이사회가 외부로부터 견제와 감시를 받도록 하는 것이었다. 그러나 개방 이사를 추천하는 개방이사추천위원회가 제대로 작동하지 않아 입법 취지를 온전히 구현할 수 없었다. 만일 개방이사추천위원 구성에 있어 법인의 개입이 줄어든다면, 이사회를 감독하고 견제하는 개방 이사의 역할이 실현될 수 있을 것이다.

한편, 현행 사립학교법에 의하면 임원과 대학 총장의 경우 임기 제한 없이 중임할 수 있다. 같은 임원인 감사의 경우 1회에 한하여 연임할 수 있도록 제한을 하였음에도 불구하고 임원은 그 제한이 없다. 마찬가지로 같은 학교의 장인 초중고의 교장은 1회에 한하여 연임할 수 있도록 제한을 하였음에도, 총장은 임기의 제한이 없다. 이 때문에 이사장과 총장직을 수십 년 동안 수행하는 사례가 발생하면서, 사학 비리의 근본 원인이 되곤 하였다. 임기 제한 없이 이사장과 총장을 하면서 사학을 1인 개인의 사유물로 인식하게 되었고, 그 결과 사학의 공공재로서의 역할을 제대로 수행하지 못하게 된 것이다. 정관에 임원과 총장의 임기를 제한하게 될 경우 이와 같은 병폐를 해소될 수 있을 것이다.

2. 사학 회계의 투명성 제고

공영형 사립대학 정책은 회계의 투명성을 제고하고 그 결과로 사학비리를 근절할 수 있는 방향으로 나아가야 한다. 이에 사학의 회계 투명성 제고를 위한 공영형 사립대학의 의무 사항을 제시해 보면 다음과 같다.

첫째, 교육부가 국립대학 자원관리시스템인 코러스(KORUS)에 준하는 시스템을 준비하고, 공영형 사립대학을 추진하는 대학은 이 회계시스템에 참여하는 것을 공영형 사립대학 신청을 위한 필수사항으로 지정한다.
둘째, 회계시스템 구축에 시간이 소요될 경우, 외부 회계법인의 감사를 받는 것을 필수사항으로 지정한다.
셋째, 이사장의 업무추진비를 공개한다.

사립대학의 회계부정 비리는 이사회의 폐쇄성에 기인한다. 만일 이상에서 제안한 내용이 시행될 경우 대부분의 회계 부정은 사전에 방지할 수 있을 것이다. 이에 공영형 사립대학 정책의 실현 가능성을 떠나, 위에서 제안한 내용을 수용하는 대학의 경우 대학평가에서 가산점을 부여할 것을 제안한다. 이를 통해 많은 대학이 참여하게 된다면 사학 회계의 투명성이 제고될 것이고, 그 결과 많은 대학이 공영형 사립대학의 필요성을 인식하게 될 것이다.

▶ 결론

대학의 위기 조짐이 곳곳에서 노정되고 있는 지금, 대학의 개혁을 언제까지 미룰 수는 없다. 많은 전문가들이 대학의 위기가 임계점에 도달했음을 경고하고 있고, 실제로 비리 등으로 폐교 사태가 속출하고 있는 현실을 직시해야만 한다. 대학 개혁의 방향성은 간명하다. 사학의 자율성보다는 사학 운영의 공공성 측면이 강조되어야 하고, 회계 투명성 제고가 대학 개혁의 핵심이 되어야 한다. 이런 필요성 때문에 공영형 사립대학의 정책이 제시된 것이다. 그러나 현실은 문재인 정부의 100대 국정과제에 포함되었음에도 불구하고, 공영형 사립대학 정책은 실현되지 못한 채 폐기 위기에 처해 있다.

해결의 실마리가 보이지 않는 수도권 집중 현상, 급격한 학령기 인구의 감소, 여전히 주요 선진국에 비해 낮은 고등교육재정 등 고등교육을 둘러싼 환경은 고등교육 생태계의 체질 개선을 요구하고 있다. 특히 지방대학 문제의 적극적인 해결 방식이 요구되고 있다. 이에 대한 해답 가운데 하나가 바로 공영형 사립대학일 수 있다. 재정 등의 어려움이 있다면 현실적으로 가능한 방법을 찾아서라도 반드시 시행해야 할 것이다. 운영의 공공성과 회계 투명성을 제고할 수 있는 구체적인 안을 교육부가 마련하고, 그 안을 수용하는 것을 공영형 사립대학 신청 조건으로 제시할 수 있다.