대학노조, ‘대학 위기 극복을 위한 지방대학 육성 방안’ 토론회
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대학노조, ‘대학 위기 극복을 위한 지방대학 육성 방안’ 토론회
  • 고현석 기자
  • 승인 2020.07.12 18:00
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[대학정책 토론회]

전국대학노동조합(대학노조)은 지난 8일 오후 2시 서울 중구 민주노총 13층 회의실에서 '대학 위기 극복을 위한 지방대학 육성방안'을 주제로 토론회를 개최했다. 이날 토론회는 김병국 대학노조 정책실장이 사회를 맡은 가운데 임은희 대학교육연구소 연구원이 발제를 진행했다.

이어 강명숙 민주평등사회를위한전국교수연구자협의회 상임의장, 이경준 전국교수노동조합 상임집행위원, 김진균 한국비정규교수노동조합 부위원장, 방정균 사립학교개혁과비리추방을위한국민운동본부 대변인, 정양희 교육혁명포럼 선전위원장이 토론자로 나섰다.

지방대학은 대학설립 준칙주의와 정원자율화 정책 영향으로 1990~2000년 대학 수와 학생 수가 급증했지만, 2000년 이후에는 학령인구 감소 영향으로 정원 감축의 주 대상이 되고 있다. 지방대학 학생 1인당 재정 규모, 국고보조금, 산학협력수익 등은 수도권대학과 비교해 열악하고, 격차마저 커지고 있으며, 입학 경쟁률과 신입생·재학생 충원율은 수도권대학과 비교해 낮은 반면, 중도탈락률은 높아 학생 충원에 어려움을 겪고 있다. 또한 최근 교원 수는 줄고 직원은 계약직 비율이 늘고 있으며, 지방대 교원확보율은 수도권대학보다 소폭 높으나, 법정기준에 한참 모자란다. 요컨대 지방대학은 학생 수 감소, 재정·교육여건 열악 등 총체적으로 어려운 상황에 직면했음을 알 수 있다.

임은희 연구원의 발표 내용 중 지방대학 위기 원인 분석과 지방대학 육성 방안에 대한 제안 부분을 요약 정리했다.

◆ 지방대학 위기 원인

▷ 첫째, 학령인구감소에 따른 미충원의 심화다. 2024년까지 학령인구 급감으로 지방대 미충원은 심화될 것이며, 이는 전라, 부울경, 대구경북, 강원 지역에 집중될 것으로 예상된다. 학령인구감소는 재정 수입 감소로 인한 교·직원 임금삭감, 신규채용 중단, 교육·연구 여건 하락 등 대학 운영 전반에 영향을 미치게 된다. 뿐만 아니라 지방대학 학생 수 감소는 ‘미충원’을 넘어 ‘폐교’ 문제로 확산될 경우 학생들은 학습권을 침해받고, 교·직원은 일자리를 잃으며, 지역사회는 상권과 활력을 잃게 된다.

국가균형발전과 고등교육 생태계 유지를 위해 정부가 지방대 미충원 문제에 적극 나서야 함에도 불구하고, 교육부는 정원 감축을 ‘시장’에 맡김으로써 지방대 위기는 가중되고 있다. 임 연구원은 학령인구 급감이 예고됨에도 ‘대학 자율’이라는 미명하에 정원 정책을 시장에 맡긴다면 지방대 위기를 넘어, 지방 전체 위기를 부추기는 결과로 이어질 것을 우려했다.

▷ 둘째, 우리 사회의 수도권 집중 현상이다. 지방대 위기는 청년층의 수도권 유출과 밀접한 관련이 있다. 청년층이 수도권에 몰리는 이유는 저성장 및 일자리부족, 4차 산업혁명, 지방위기 등에 직면해 더 나은 일자리를 찾기 위함이다. 지방대 졸업생들은 수도권 졸업생들에 비해 임금, 취업률, 취업의 질, 직업과 전공 일치 여부에서 열악하다. 게다가 지방 거점 역할을 해왔던 지방 국립대의 위상이 크게 하락했으며, 실질적인 산학협력도 수도권 중심으로 이뤄질 수밖에 없는 구조다. 이 같은 지방대학에 대한 사회적 차별은 지방대 위기로 이어질 수밖에 없다.

결과적으로 지방대 위기는 인적·물적 자원이 수도권에 몰려있는 구조적 문제이며, 지방대 출신이 양질의 일자리를 구하기 어려운 노동시장의 문제이고, 지방대 출신을 차별하는 사회적 문제이다. 지방에 일자리가 늘어나고 지방대가 배출한 인재와 생산한 지식을 흡수할 수 있는 사회·경제적 토대가 마련되지 않는 한 지방대 위기는 극복되기 어려울 것이다.

▷ 셋째, 고등교육에 대한 정부의 책임 부재다. 우리나라의 사학의존도는 2019년 기준 335개 대학 중 사립대학이 84%(281교)로 OECD 국가 중 최고 수준이며, 사학의존도가 높은 만큼 재정의 상당 부분을 학생과 학부모가 부담한다. 고등교육 공교육비 중 정부지출 비율은 37.6%로, OECD 평균인 66.1%와 비교하면 현저히 낮다. OECD 국가 대부분이 대학을 직접 운영하거나, 재정의 상당 부분을 정부가 책임지는 것과는 대조된다. 또한 시장 논리를 내세운 무분별한 대학 신설과 정원 자율화 정책은 지방대 위기를 가중시켰고, 2018년 기준, 대학 설립 이후 교육부 종합감사를 한 번도 받지 않은 사립대학이 70교(전체 153교의 45.8%)로 정부의 관리·감독 소홀 역시 지방대 위기를 부추겼다.

이처럼 정부는 그간 ‘자율과 경쟁’이라는 미명 하에 대학 설립, 재정, 정원, 관리·감독 등에서 대학에 대한 책임을 방기해 왔다. 이러한 현실 속에서 수도권 집중화 심화, 사회적 무관심 등 구조적으로 이미 불리한 위치에 있는 지방대는 더욱 위기에 내몰릴 수밖에 없었다.

▷ 넷째, 실효성 없었던 지방대학 육성정책이다. 지금까지의 지방대학 육성정책이 국가균형발전과 지방대학 육성을 내세우긴 했지만 실질적인 효과를 내지 못한 이유는 국정운영과 고등교육 정책 전반이 시장주의에 기반한 수도권 중심의 경쟁력 강화 논리를 벗어나지 못했기 때문이다. 이에 따라 지역발전 및 지방대 육성의 필요성도 시혜적 관점에 머물거나 명분에 그치는 경우가 많았다.

지방대학 육성 주요 정책은 정부가 바뀔 때마다 바뀌었으며, 지방대학 육성정책에서 지방대학은 구조조정 대상이 되기도 했다. 또한 지방 산업체는 대부분 대기업의 하청업체, R&D에 대한 투자여력이 부족한 중소기업 등으로 구성되어 산학협력이 제대로 이뤄지기에는 한계가 있었다. 따라서 지방대학 육성정책의 핵심으로 강조한 ‘산학협력’도 현실과 괴리가 있었으며, 지역인재 채용을 통한 지방대학 적극적 우대정책 역시 법·제도 미비로 목표에 달성하지 못했다. 결국 지방대학 육성정책을 추진했음에도 불구하고 지방대학 위기는 심화되었다.

▷ 다섯째, 부정·비리 및 부실 운영이다. 지금까지 폐교한 사립대 16곳 중에서 인제대학원대학을 제외한 15곳이 지방대였고, 1988년 이후 임시이사 선임대학 50곳 중 30곳이 지방대학이었다. 이들 대학 대부분은 설립자 친인척 중심 운영, 이사회 허위 개최, 교비 횡령, 회계 부정, 교수채용 비리 등 부정·비리가 난무했고, 이로 인해 대학은 부실 운영을 면할 수 없었다. 최근까지도 지방대학 부정·비리는 이어지고 있으며, 사학 운영자들은 대학 구성원들을 탄압해 지방대학의 자정 능력을 희석시키고 발전을 저해해 왔다. 따라서 지방대학이 현 위기를 극복하기 위해서는 대학을 투명하고 민주적으로 운영하려는 자구노력이 절실히 필요하다.

◆ 지방대학 육성 방안

▷ 첫째, 지방대 정책의 전면적인 재고가 필요하다. 지방대학 육성은 지역사회 발전과 긴밀하게 연관되어 있기 때문에 수도권과 지방의 사회경제적 격차가 해소되고, 국가균형발전에 대한 정부 의지와 계획이 동반된다면 지방대 육성 방안 마련은 그만큼 탄력을 받을 수 있다. 따라서 ‘지방대를 육성해야한다’는 막연한 당위적 주장에서 벗어나 ‘존폐위기에 직면한 지방대를 어떻게, 어떤 과정을 거쳐 지방의 중추적 고등교육기관으로 끌어올릴 것인가’를 고민해야 한다고 임은희 연구원은 강조했다.

산술적으로만 보면 수도권대학과 국공립대학만으로도 이후 입학수요를 대부분 충족시킬 수 있다. 이는 대학서열화와 수도권 집중 구조가 쉽게 극복되기 어렵다는 이유로 정원감축을 시장논리에 맡긴다면 지방 사립대학 대부분은 문을 닫을 수밖에 없다는 것을 의미한다. 그러므로 ‘지방대 육성방안’은 학령인구 감소로 인해 지방대학이 인적토대를 완전히 상실할 수도 있는 상황을 최대한 방지하고, 국가균형발전에서 제 역할을 할 수 있는 기반을 확보하는 데 목표를 두어야 한다.

이를 위해서는 첫째, ‘시장주의식 구조조정’을 중단하고 국가균형발전과 대학균형발전을 종합적으로 고려한 정원감축 정책 추진해야 하며, 둘째, 전체 고등교육기관의 13%(대학 수 기준)에 불과할 정도로 적지만 전국적으로 분포해 지역거점 역할을 하고 있는 국립대를 집중 육성해 지방대 육성의 교두보로 삼아야 한다. 셋째, 지방 사립대는 학생 수 감소로 2024년 등록금수입이 2018년과 비교해 20.0% 줄어들 것으로 예상되며, 기부금, 산학협력에 따른 수입 등도 영세해 정부의 안정적 재정지원 없이는 대학운영이 어려운 실정이다. 따라서 임 연구원에 따르면 지방 사립대학 운영비의 일부를 정부가 책임지는 방식의 안정적인 지원과 관리·감독이 필요하다.

▷ 둘째, 학령인구 감소에 따른 전체 대학의 정원 감축이 필요하다. 임 연구원은 지방대학의 몰락을 막고, 고등교육 생태계를 유지시키기 위해서는 ‘10% 감축’을 통해 부족한 학생 수의 절반가량을 전체 대학이 고르게 정원 감축할 필요성이 있다고 제안한다. 이와 함께 추가적인 대학 자율 감축, 정원 외 모집을 정원 내로 흡수, 동일법인 대학 통·폐합 등을 통해 지방대 미충원 문제를 다각도로 접근해야 한다는 것이다.

우리나라 대학은 지방대학, 수도권대학을 막론하고 교육여건과 관련한 법정기준을 준수하지 않고 있다. 따라서 양질의 교육·연구 여건을 조성하기 위해서라도 전체 대학 정원 감축이 필요하며, 특히 외국 유수대학과 경쟁할 수 있는 교육·연구 여건을 갖추기 위해서라도 수도권 주요 대학은 정원 감축으로 ‘적정 규모화’를 통해 체질 개선이 필요하다. 임 연구원은 또한 ‘정원 외’ 모집인원은 점진적으로 폐지하되, 사회적 배려대상자의 대학 진학 기회를 넓히기 위해 정원 내 일정 비율 선발을 의무화할 것을 권했다.

한편, 학령인구 감소 규모가 워낙 커 지방대 폐교 문제가 대두될 것이기 때문에 위기대학 및 폐교 예상 대학을 사전에 관리하고 폐교에 따른 피해를 최소화할 수 있는 대책 수립의 필요성도 제기됐다. 이와 관련해 임 연구원은 ① 전체대학을 대상으로 한 전수 조사 ② 부정비리 대학에 대한 종합감사, 실태조사 등 교육부 관리·감독 강화, ③ 자진폐교를 신청한 대학도 실제 정상 운영이 불가한지, 불가하다면 원인 점검, ④ 잔여재산 환원에 앞서 면밀하고, 신중한 검토, ⑤ 교·직원에 대한 법적 보호 장치 마련, ⑥ 학생 보호 제도 강화, ⑦ 폐교 자산처리 현황 공개가 필요하다고 밝혔다.

▷ 셋째, 정부책임형 사립대학의 도입 필요성이다. 고등교육에 대한 정부 재정지원 규모가 작은데다, 이마저 경쟁에 따라 지원했기 때문에 지방대는 소외되어 왔다. 따라서 ‘육성’을 떠나 ‘존폐’ 위기에 몰린 지방대학을 살리기 위해서는 특단의 대책이 필요하며, 하나의 옵션으로 임 연구원은 정부책임형 사립대학의 도입을 제안했다. ‘정부책임형 사립대학’은 정부가 전체 사립대 재정의 절반 이상을 지원해, 고등교육을 사립에, 재정은 등록금에 의존해온 구조를 바꾸고, 고등교육의 공공성을 확대하자는 것이다.

OECD 국가 대부분은 고등교육기관이 절대다수의 국·공립대와 소수의 독립형 사립대로 구성되거나, 국·공립대와 정부의존형 사립대가 혼재한다. 그러나 우리나라의 경우 독립형 사립대학 비율이 81%로 OECD 국가 중 가장 높다. 사학 의존도와 등록금 의존도가 높은 현재 구조가 학령인구 감소라는 대외적 변화를 맞아 야기할 폐해를 고려하면, 전체 사립대 재정의 절반 이상을 지원하는 ‘정부책임형 사립대학’ 도입의 필요성이 커진다는 것이다.

물론 일부에서는 정부책임형 사립대학이 아닌 공영형 사립대를 주장하는 목소리도 있다. 두 방안은 사립대학의 공공성 확대라는 방향성에서는 같지만 대상에서 차이를 보인다. ‘정부책임형’은 전 대학을 대상으로 하며, ‘공영형’은 일부 대학을 대상으로 한다. 하지만 임 연구원에 의하면 공영형 사립대학이 지방대 육성을 위한 대책이 되기 어려운 가장 큰 이유는 일부 대학만 지원할 경우, 이 외 지방대학은 급격한 학령인구 감소에 대응하기 어렵기 때문이다. 또한 사립대가 공영형과 독립형으로 이원화된다면, 고등교육 공공성을 확보하자는 근본적 취지가 훼손될 수 있기 때문이다.

임 연구원은 정부책임형 사립대학의 도입에서 가장 큰 문제로 예산 문제를 들었다. 이와 관련해 국가장학금 제도의 개선을 통한 ‘반값등록금’의 전면 시행과 안정적 재정 확보를 위한 「고등교육재정교부금법」(안)의 제정을 우선 사항으로 들었다. 마지막은 지원 주체 관련 문제다. 그동안 교육부가 대학을 통제하는 수단으로 재정지원사업을 이용하고 있다는 비판이 제기되어왔다. 따라서 교육부 역할을 강화해 대학 재정지원을 총괄하고 조정하는 부서를 신설하거나, 정부로부터 독립성과 자율성을 지닌 준독립적 고등교육재정 기구를 설립하는 것을 고려해 볼 수 있다는 것이다.

▷ 넷째는 공공성, 민주성, 투명성을 강화해야 한다는 것이다. 지방대학을 육성하기 위해서는 절대 다수인 사립대학 부정·비리를 근절하는 것이 필수적이다. 임 연구원은 지방대학 부정·비리를 근절하기 위해서는 ① 지방 사립대학에 대한 종합감사 확대, ② 교육부의 감사 처벌 규정 강화, ③ 비리 당사자 처벌 강화를 위한 「사립학교법」 개정, ④ 「사립학교법」에서 부정·비리 방조 임원에 대한 조치 조항 복원, ⑤ 임시이사 선임 조건 개정, ⑥ 대학 자체 감사 강화를 위해 감사 중 1인은 대학평의원회가 직접 추천, ⑦ 사학비리 내부 고발자 보호 방안 마련이 필요하다고 밝혔다.

또한 부정·비리를 근절하기 위해서는 정부의 관리·감독 강화와 함께 대학 운영에 구성원 참여를 확대하고, 투명성을 강화해 일상적 감시 기능이 작동할 수 있게 해야 한다. 이를 위해서는 학교법인 이사회의 공공성 및 투명성 강화, 사립대학 법인의 재정적 책임의 충실한 이행, 총장선출 제도 개선, 대학평의원회의 개선과 함께 교수회, 직원회, 학생회의 법제화로 대학 자치 활동의 보호·육성, 그리고 지방대학을 포함해 전체 대학의 정보공개 확대가 필요하다고 주장했다.

▷ 마지막은 지방대학 육성법 개정 및 제도 개선의 필요성이다. 2014년 「지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률(이하 지방대육성법)」 제정 이후에도 지방대학의 위기는 여전하다. 따라서 법 취지가 구현될 수 있도록 법 개정과 함께 제도를 보완할 필요가 있다. 임 연구원이 제시한 구체적인 방안은 첫째, 임의적 선택사항으로 규정되어 있는 국가와 지방자치단체의 지방대 지원을 의무화하고, 법률에 구체적으로 명시해야 한다는 것이다. 둘째, 지자체의 재정난이 심각하고, 대학은 교육부 소관인 탓에 지자체가 지방대학 육성과 관련하여 능동적으로 접근할 여지가 크지 않다. 따라서 지역대학의 역할이 지역발전과 밀접하게 연관되어 있음을 감안하면 지방대학에 대한 현실에 맞는 지자체 역할의 재정비가 필요하다.

셋째는 지방대 육성을 위한 정부 각 부처와 지자체를 포괄하는 기구 마련이다. 지방대 육성은 지역사회 활성화와 연계되어 있으므로 교육부뿐만 아니라 각 정부부처와 지방자치단체의 협력이 수반되지 않으면 성공하기 어렵다. 따라서 지방대 육성을 위한 지방대 육성을 실질적으로 책임질 수 있는 기구를 마련할 필요가 있다는 것이다. 마지막으로 임 연구원은 지방대학 우대정책은 국가균형발전과 직결되므로 보다 적극적으로 관련 정책을 추진해야 한다고 제안한다. 지방인재 채용목표제와 지역인재 추천채용제는 취지를 살리고 효과를 발휘할 수 있도록 제도 개선이 필요하며, 공공기관 지방인재 채용과 지방대학의 지방인재 선발은 ‘권고’를 ‘의무’로 개정해야 한다는 것이다. 그리고 지방 교육대학의 지방인재 선발 의무화 규정 신설과 수도권 법학전문대학원의 지방인재 선발확대를 위한 제도 개선의 필요성을 강조했다.


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